Santé publique

Sécurité alimentaire et principe de précaution : pas d'assouplissement du paradigme scientifique de l'évaluation des risques

Dans le domaine de la sécurité alimentaire, l’exigence d’un niveau élevé de protection de la santé, énoncée par le traité pour toutes les politiques et actions de l’Union (art.168 TFUE) et revendiquée par les Etats membres dans l’exercice de leur liberté normative, devrait conduire le juge à la retenue. La Cour de justice réitère régulièrement que « la santé et la vie des personnes occupent le premier rang » des justifications des entraves aux libertés de circulation[1] et qu’hors harmonisation, les Etats décident du niveau de protection de la santé et disposent d’une large marge s’appréciation. Or lorsque la protection de la santé s’exprime en termes de risques alimentaires, tous ces principes passent au second plan à la faveur de la figure du scientifique chargé d’attester de l’existence du risque. Si le principe de précaution confie au politique le soin de gérer l’incertitude scientifique, la Cour de justice a rappelé dans l’arrêt Queisser Pharma, que l’Etat qui ignore la science, perd sa prérogative de déterminer le risque acceptable.

La législation allemande interdisait la fabrication et la mise sur le marché des compléments alimentaires contenant des acides animés sauf autorisation préalable temporaire relevant entièrement de l’appréciation de l’office fédéral de protection de sécurité des aliments. En l’espèce, la demande de la société requérante de droit allemand d’utiliser un acide animé riche en fer avait été rejetée. La requérante, dans une situation purement interne à l’Allemagne, ne pouvait se prévaloir de la libre circulation des marchandises. Sa situation était régie par le règlement n° 178/2002 du 28 janvier 2002 fixant les principes du cadre juridique relatif à la sécurité alimentaire et applicable aux règles nationales en l’absence d’harmonisation d’une substance, telle l’acide animé en cause.

Deux principes structurant du règlement, Analyse des risques (article 6) et Principe de précaution (article 7), posent respectivement la distinction entre l’évaluation du risque et sa gestion. Si ces articles visent un niveau élevé de protection de la santé, la voie de la poursuite de cet objectif est orientée sur le paradigme scientifique. En effet, selon l’article 6 §2, l’évaluation du risque doit reposer sur des « preuves scientifiques disponibles » et ce n’est qu’ensuite, que le principe de précaution entre en jeu si cette évaluation « révèle la possibilité d’effets nocifs sur la santé » (article 7 §1). La Cour de justice énonce ainsi que l’article 7 entretient un rapport conséquentiel avec l’article 6, de sorte que la gestion du risque marquant la responsabilité du politique ne saurait s’affranchir de l’étape préalable de l’évaluation (pt. 55). Le principe de précaution est dès lors conditionné à des données scientifiques objectives et ne saurait reposer sur « des considérations purement hypothétiques » (pt. 60 et 62). Il ressort de ces règles, une véritable obligation positive pour l’Etat d’évaluer scientifiquement l’effet potentiel nuisible d’une substance avant même toute appréciation du risque.

Portée de l’obligation positive d’évaluation scientifique du risque. Cette obligation a emporté la condamnation de la législation allemande sur deux points. Premièrement, la seule autorisation préalable temporaire et limitée (trois ans renouvelable uniquement trois fois), alors même que l’innocuité de la substance serait établie, est disproportionnée (pt. 67). Secondement, l’analyse du risque pour certains acides animés et non pour tous, n’est pas justifiée pour un système d’autorisation préalable posant le principe d’une interdiction générale (pt. 64 et 65). Toute restriction doit être fondée sur une analyse préalable.

Le principe de s’appuyer sur des données scientifiques, a priori raisonnable et ressortant expressément du règlement, est confronté à une double difficulté dont il n’est pas certain qu’elles pourront toujours être surmontées. La première est l’ampleur de l’obligation positive. De manière constructive, l’avocat général avait proposé un assouplissement de la charge de la preuve scientifique du risque. A l’Etat de montrer qu’à première vue, il existe un risque réel pour la santé, sans pour autant être astreint à « un examen exhaustif de toute l’information scientifique pour la santé publique » (cls. pt. 84) - à l’autre partie de le contester et d’apporter son concours à la charge de la preuve[2]. Or si le doute peut bénéficier à l’Etat, encore faut-il, dit la Cour, qu’il sache, non pas l’instiller, mais dûment l’identifier par « une évaluation compréhensive du risque pour la santé fondé sur les données scientifiques disponibles les plus fiables et les résultats les plus récents de la recherche internationale ». Pour la Cour, cela représente l’ « application correcte du principe de précaution » (pt. 56). Le poids de l’obligation positive pesant sur les épaules de l’Etat est bien lourd. Il le devient encore plus lorsqu’on prend en considération que cette obligation est sans échappatoire pour l’Etat qui ne peut opposer « les difficultés pratiques d’effectuer une évaluation complète du risque » pour toute substance (pt. 66). La seconde difficulté, en liaison avec la première, concerne la disponibilité des recherches. Les études financées par les acteurs privés ayant un intérêt direct à la commercialisation des denrées alimentaires souffrent d’un conflit d’intérêts structurel. Si l’Etat ne dispose pas de recherches abouties ou que les seules qui prétendent à des résultats probants sont issues de l’industrie alimentaire, l’Etat se trouvera dans la position délicate soit de laisser faire, soit de les commander lui-même sans que l’on sache comment il s’y prendra. Il ressort ainsi de la prégnance accordée par la Cour de justice à l’élément scientifique qu’il porte en lui l’écueil de la paralysie en amont du principe de précaution.

Notes de bas de page

  • Par exemple, CJCE, 11 décembre 2003, Deutscher Apothekerverband e.a., n° C-322/01, ECLI:EU:C:2003:664, pt. 103, concernant l’interdiction de la vente par internet de médicaments.
  • L’avocat général a prôné un partage de la charge appliqué dans l’arrêt Rubinum (TUE, 21 mai 2015, n° T-201/13, EU:T:2015:311, pt. 91) concernant, non pas une mesure nationale, mais une décision de la Commission de suspendre un additif destiné à l’alimentation des animaux.

Auteurs


Arnaud Jaureguiberry

jade@u-bordeaux.fr

Pièces jointes

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