Asile et immigration

La participation aux activités d’un groupe terroriste: une condition suffisante au refus du statut de réfugié?

Dans son arrêt de Grande Chambre du 31 janvier 2017, la Cour de justice devait se prononcer au cours d’un renvoi préjudiciel introduit par le Conseil d’Etat belge sur le fait de savoir si la participation à des activités terroristes était un motif d’exclusion du statut de réfugié. La Cour était donc amenée à éclairer la relation entre terrorisme et refus du statut de réfugié.

Plus spécifiquement, la demande de décision préjudicielle portait sur l’interprétation de l’article 12, paragraphe 2, sous c, et de l’article 12 paragraphe 3, de la directive 2004/83/CE (dite directive «Qualification») concernant les normes minimales relatives aux conditions que doivent remplir les demandeurs pour prétendre au statut de réfugié. Cette disposition énonce notamment la possibilité d’exclure du statut de réfugié toute personne qui s’est rendue coupable d’ « agissements contraires aux buts et principes des Nations unies ». La demande renvoyait au litige opposant le Commissaire général aux réfugiés et aux apatrides de Belgique à M. Mostafa Lounani, ressortissant marocain, au sujet de l’application à ce dernier de la clause d’exclusion. En 2006, M. Lounani fut condamné pénalement à six ans d’emprisonnement pour participation aux activités d’un groupe terroriste (la cellule belge du « groupe islamique des combattants marocains », ci-après GICM) en tant que membre dirigeant : les faits retenus pour le chef d’accusation de participation aux activités d’un groupe terroriste incluaient le « soutien logistique à une entreprise terroriste par le biais notamment de services matériels ou intellectuels », la « contrefaçon » et « cession frauduleuse » de passeports ainsi que « la participation active dans l’organisation d’une filière d’envoi de volontaires en Irak» (pt.30). Suite à cette condamnation, M. Lounani introduisit en 2010 une demande d’asile auprès des autorités belges par crainte de subir des persécutions dans son pays d’origine en raison du risque d’être considéré comme islamiste radical et djihadiste par les autorités marocaines du fait de cette même condamnation (pt.31). Alors que par trois fois, le Commissaire général excluait M. Lounani du bénéfice du statut de réfugié, le Conseil du contentieux des étrangers jugeait à deux reprises qu’il convenait de reconnaître au demandeur la qualité de réfugié. Le Conseil du contentieux des étrangers considérait notamment qu’aucun des agissements pour lesquels M. Lounani avait été condamné n’atteignait le degré de gravité requis pour être qualifié d’«agissements contraires aux buts et aux principes des Nations unies » au sens de la directive (pt. 37). Saisi d’un recours en cassation administrative par le Commissaire général, le Conseil d’Etat décida donc de surseoir à statuer et de poser à la Cour de justice des questions préjudicielles sur l’interprétation de la clause d’exclusion pour « agissements contraires aux buts et principes des Nations unies » au vu des activités terroristes de M. Lounani.

Amenée à se prononcer sur cette question, la Cour va livrer une interprétation élargie des activités terroristes entrant dans le cadre de la clause d’exclusion (I) tout en rappelant les garanties relatives à la conduite d’un examen individuel (II).

I. L’interprétation large des clauses d’exclusion

La Cour refuse une lecture restrictive des clauses d’exclusion de la directive 2004/83 (A) et consacre une vision élargie de leur champ d’application (B).

A. La clause d’exclusion ne se limite pas aux infractions terroristes prévues par la décision-cadre 2002/475

Dans la ligne droite de sa jurisprudence[1], la Cour fait le choix d’interpréter les clause d’exclusion de la directive 2004/83 à la lumière de la Convention de Genève, « pierre angulaire de la protection internationale des réfugiés » (pt.42). Elle opère ainsi un rapprochement entre l’article 12, paragraphe 2, sous c) et l’article 1er section F, sous c) de la Convention de Genève qui prévoit que les dispositions de la Convention ne seront pas applicables aux personnes pour lesquelles il y a des « raisons sérieuses de penser qu’elles se sont rendues coupables d’agissements contraires aux buts et aux principes des Nations unies » (pt.43). La Cour se livre donc à un exercice périlleux d’interprétation des agissements contraires aux buts et principes des Nations unies, catégorie « relativement peu claire » qui appelle à faire preuve de «circonspection» selon les termes du Haut Commissariat aux Réfugiés[2]. Aux fins d’interprétation, sur la base du considérant 22[3] de la directive 2004/83, la Cour décide de s’appuyer sur le contenu des résolutions du Conseil de sécurité relatives au terrorisme afin de démontrer que les clauses d’exclusion ne se limitent pas aux infractions terroristes telles que définies au niveau européen. La Cour se positionne ainsi dans le cadre normatif international de la lutte contre le terrorisme. Sur la base du contenu des diverses résolutions adoptées par le Conseil de sécurité, la Cour fait le constat que la notion d’ « agissements contraires aux buts et principes des Nations unies » ne se limite pas à la commission d’actes de terrorisme (pt.48) mais s’étend également au « financement , la planification et la préparation des actes de terrorisme international, de même que toutes les autres formes d’appui à cet égard » [4].

Elle en déduit que, « à plus forte raison », cette notion ne saurait se limiter aux infractions terroristes visées à l’article 1, paragraphe 1 de la décision cadre 2002/475 (pt.49). La Cour rejette ainsi une interprétation de la directive 2004/83 à la lumière de la décision-cadre 2002/475 soulignant que si l’intention du législateur avait été de restreindre le champ d’application de la clause d’exclusion aux seules infractions terroristes, cela aurait été précisé, la directive sur les normes minimales relatives aux conditions d’octroi étant ultérieure à celle relative aux infractions terroristes (pt.52).

En répondant à la première question préjudicielle, la Cour établit que la clause d’exclusion ne peut donc se limiter aux personnes condamnées à une infraction terroriste mais surtout elle ouvre son champ d’application en établissant que des agissements contraires aux buts et principes des Nations unies ne sauraient se limiter aux actes de terrorisme, cela afin de répondre aux deuxième et troisième questions préjudicielles.

B. La clause d’exclusion ne se limite pas aux auteurs effectifs d’actes terroristes

Dans le cadre des deuxième et troisième questions, la Cour doit chercher à déterminer si des actes de participation aux activités d’un groupe terroriste, tels que ceux pour lesquels a été condamné M. Lounani peuvent relever de la cause d’exclusion. La Cour part du constat que M. Lounani n’a personnellement pas commis des actes de terrorisme ni qu’il a été l’instigateur de tels actes ou a participé à leur commission (pt.65). Pour rappel, M. Lounani avait été jugé coupable[5] de participation, en tant que membre dirigeant, aux activités de la cellule belge du GICM, en apportant à ce groupe un soutien logistique par le biais, notamment, de services matériels ou intellectuels, en se livrant à la contrefaçon et à la cession frauduleuse de passeports, et en participant activement à l’organisation d’une filière d’envoi de volontaires en Irak (pt.64). Le Conseil du contentieux des étrangers de Belgique avait pour sa part estimé que les faits reprochés au défendeur n’atteignaient pas le seuil de gravité exigé permettant de les qualifier d’ « agissements contraires aux buts et aux principes des Nations-Unies ». La Cour rappelle cependant une nouvelle fois que de tels agissements ne sauraient se limiter au fait de commettre, de planifier ou de participer à un acte terroriste et estime que « la participation aux activités d’un groupe terroriste peut couvrir un large éventail de comportements d’un degré de gravité variable »( pt.71). La Cour de justice s’appuie en particulier sur la résolution 2178 (2014) dans laquelle le Conseil de sécurité a exprimé sa préoccupation à l’égard des réseaux terroristes permettant la circulation des combattants et des ressources. Notamment, le Conseil y énonce l’obligation pour les Etats de prévenir et éliminer les activités de recrutement, d’organisation, de transport ou d’équipement. La Cour en déduit que la clause d’exclusion « ne saurait être limitée aux auteurs effectifs d’actes de terrorisme mais qu’elle peut également s’étendre aux individus qui se livrent à des activités de recrutement, d’organisation, de transport ou d’équipement bénéficiant à des personnes qui se rendent dans un Etat autre que leur Etat de résidence ou de nationalité dans le dessein, notamment, de commettre, d’organiser ou de préparer des actes de terrorisme » (pt. 69).

Ayant élargi le champ d’application de la clause d’exclusion, la Cour rappelle cependant que la décision d’exclusion ne peut être effective qu’après un examen individuel et une évaluation des faits précis par les autorités nationales (pt. 72).

II. La réaffirmation de la nécessité d’un examen individuel

« L’évaluation finale de la demande de protection nationale incombe aux autorités nationales compétentes, sous le contrôle du juge ». (pt. 73). Ce faisant, la Cour vient orienter le travail d’évaluation des autorités nationales en rappelant la nécessité de l’examen individuel (A) tout en soulignant l’importance particulière que revêt une condamnation pénale préalable dans la décision finale (B).

A. L’exigence d’un examen individuel précis

La Cour rappelle ici que l’exclusion ne peut être prononcée qu’après « avoir procédé, pour chaque cas individuel, à une évaluation des faits précis dont elle a connaissance en vue de déterminer s’il existe des raisons sérieuses de penser que les actes commis par l’intéressé, qui remplit par ailleurs les critères pour obtenir le statut de réfugié, relèvent de ce cas d’exclusion » (pt. 72). La Cour se place ainsi dans une démarche holistique, les éléments d’inclusion devant faire l’objet d’un examen avant ceux d’exclusion. La Cour souligne aussi l’importance des circonstances particulières et vient rappeler implicitement que la simple appartenance à un groupe terroriste ne peut être une condition nécessaire et suffisante à l’exclusion du statut de réfugié[6].

Cependant, contrairement à sa jurisprudence antérieure, la Cour de justice ne réitère pas l’impératif du « niveau de preuve exigé » par le paragraphe 2 de l’article 12[7] et ne réaffirme pas de manière stricte et explicite le caractère non-automatique des clauses d’exclusion[8]. Dans le cas d’espèce, le fait que M. Lounani était un membre dirigeant d’un groupe terroriste à dimension internationale inscrit sur la liste de sanctions des Nations unies constituait pour la Cour « des indications à prendre en considération » pour évaluer s’il existait de raisons sérieuses de penser que cette personne avait agi de manière contraire aux buts et principes des Nations unies (pt. 74). Dès lors, les activités de soutien aux activités de ce groupe (via la contrefaçon de passeports et l’aide aux volontaires souhaitant se rendre en Irak) revêtaient une dimension internationale à laquelle la Cour accorde une importance particulière dans l’évaluation factuelle. Elle considère que les activités terroristes à dimension internationale peuvent justifier l’exclusion du statut de réfugié (pt. 75). La Cour établit qu’aux fins d’évaluation, « la constatation que ladite personne était un membre dirigeant de ce groupe, sans qu’il soit nécessaire d’établir que cette même personne a elle-même été l’instigatrice d’un acte de terrorisme ou qu’elle y a participé de quelque autre manière » suffisait.

B. L’importance particulière de la condamnation préalable

La circonstance selon laquelle M. Lounani avait été condamné du chef de participation à des activités terroristes et que cette condamnation possède un caractère définitif revêt selon la Cour d’une « importance particulière » (pt. 78) pour l’évaluation individuelle. La Cour ne suggère cependant pas ici que la condamnation pénale nationale entraine de manière automatique une exclusion du statut de réfugié mais confirme la place spécifique qui doit lui être accordée dans l’évaluation des conditions de refus.

Dans son arrêt du 31 janvier 2017, la Cour de justice livre ainsi une interprétation large de la clause d’exclusion pour « agissements contraires aux buts et principes des Nations unies ». Elle considère qu’au terme d’un examen individuel précis, la participation en tant que membre dirigeant aux activités d’un groupe terroriste à dimension internationale peut justifier l’exclusion du statut de réfugié. Ce faisant, la Cour dit interpréter la clause d’exclusion à la lumière de la Convention de Genève. Or, le Haut Commissariat aux Réfugiés venait rappeler en 2003 que face au « caractère vague de cette disposition », au « manque de pratique étatique » et aux « risques d’abus », la clause d’exclusion « devait être interprétée de manière restrictive »[9]. Plus précisément, sur la question du terrorisme, il estimait que l’affirmation, même dans une résolution du Conseil de sécurité, qu’un acte est de nature « terroriste » ne suffit pas en elle-même à justifier l’application de la clause d’exclusion et que seul l’ ampleur de son impact au plan international, en termes de gravité et d’implications pour la paix et la sécurité internationales, relevaient d’une application correcte de la clause d’exclusion[10]. Dans l’interprétation livrée par la Cour, la fermeté face au terrorisme semble cependant avoir pris le pas sur l’esprit de la Convention.

Notes de bas de page

  • CJUE, 9 novembre 2010, Allemagne c. B et Allemagne c. D, C‑57/09 et C‑101/09, pt 78; CJUE, 2 décembre 2014, A e.a. contre Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie, C‑148/13 à C‑150/13, pt 46 UNHCR, Principes directeurs sur la protection internationale no. 5: Application des clauses d'exclusion: article 1F de la Convention de 1951 relative au statut des réfugiés, 4 September 2003, HCR/GIP/03/05, pt.17
  • Considérant 22: «Les agissements contraires aux buts et aux principes des Nations unies sont évoqués dans le préambule et aux articles 1er et 2 de la charte des Nations unies et précisés, entre autres, dans les résolutions des Nations unies concernant les “mesures visant à éliminer le terrorisme international qui disposent que “les actes, méthodes et pratiques terroristes sont contraires aux buts et principes des Nations unies” et que “sont également contraires aux buts et principes des Nations unies, pour les personnes qui s’y livrent sciemment, le financement et la planification d’actes de terrorisme et l’incitation à de tels actes” »CS, Résolution 1377 (2001), 12 novembre 2001, S/RES/1377 (2001)
  • Condamnation sur base de l’article 140 du code pénal modifié, ce dernier article constituant la transposition en droit belge de l’article 2 de la décision-cadre 2002/475 qui définit les infractions relatives à un groupe terroriste et inclut, à son paragraphe 2, sous b), la participation aux activités d’un groupe terroristeCJUE, 9 novembre 2010, Allemagne c. B et Allemagne c. D, C‑57/09 et C‑101/09, pt. 99CJUE, 9 novembre 2010, Allemagne c. B et Allemagne c. D, C‑57/09 et C‑101/09, pt. 95
  • Dans l’ arrêt du 9 novembre 2010, B et D, précité, la Cour énonçait à quatre reprises le principe selon lequel l’appartenance ou la participation aux activités d’un groupe terroriste ne saurait déclencher l’application automatique des clauses d’exclusion; v. pt. 88, 92, 93, 99UNHCR, Note d'information sur l'application des clauses d'exclusion: article 1F de la Convention de 1951 relative au statut des réfugiés, 4 septembre 2003, pt.46
  • UNHCR, op cit., pt. 49

Auteurs


Marie-Charlotte Rémy-Macaud

jade@u-bordeaux.fr

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