Environnement

Evaluation « Natura 2000 » : retour aux sources....nationales pour les poissons migrateurs

L'évaluation des incidences représente à n'en pas douter « une des contributions majeures du droit de l'environnement au développement du droit en général »[1]. Cependant, charité bien ordonnée commence par soi-même. On en veut pour preuve l'importance attachée par la Déclaration de Rio à ce mécanisme. « Une étude d'impact sur l'environnement, en tant qu'instrument national, doit être entreprise dans le cas des activités envisagées qui risquent d'avoir des effets nocifs importants sur l'environnement et dépendent de la décision d'une autorité nationale compétente ». Il s'agit d'une modalité de mise en œuvre du principe de prévention.  « Sa réalisation, traduction juridique de l'adage selon lequel il vaut mieux prévenir que guérir, doit permettre, dans le meilleur des cas, de prévenir l'apparition de pollutions et nuisances, plus fréquemment d'en minimiser les effets : combattre non le dommage écologique, mais la menace elle-même, telle est l'ambition affichée de ce type d'étude »[2]. Outre le droit commun des évaluations environnementales, le droit de l'UE a créé des évaluations spécifiques. Tel est le cas de celle prévue par la directive « Habitats »[3]. L'arrêt annoté concerne un cas de figure un peu singulier puisqu'il s'agit de prévenir des atteintes au site Natura 2000 par une évaluation des effets...en aval. S'agit-il d'un oxymore ? Celui-ci est seulement apparent. Bien évidemment, il s'agissait, en l'espèce, d'évaluer ex ante dans le temps. « l'étude d'impact sur l'environnement apparaît bien comme l'instrument privilégié de maîtrise de l'avenir »[4]. Néanmoins, prévenir la survenance de dommages dans cet espace naturel impliquait de tenir compte des effets du projet situé en aval d'une zone Natura 2000. Alexandre Kiss avait déjà souligné ce double impact de la temporalité et de l'espace inhérent aux considérations environnementales sur le droit. Ce souci d'anticipation se traduit par l'évaluation des incidences, plus précisément l'évaluation « Natura 2000 ». La Commission européenne reprochait à l'Etat allemand de ne pas avoir réalisé une évaluation « correcte et complète » des incidences de la construction d'une centrale à charbon en aval de plusieurs zones Natura 2000. Il ne s'agit pas véritablement d'un cas isolé. Selon un récent rapport de la Cour des comptes européenne, « Dans les Etats membres visités, l'évaluation des projets ayant une incidence sur les sites Natura 2000 n'a pas été effectuée de manière satisfaisante »[5]. Or, parmi les Etats visités figure l'Allemagne...La disposition juridique litigieuse était en l'occurrence le fameux article 6, § 3 de la directive « Habitats », source d'un abondant contentieux. Pour mémoire, celle-ci prévoit la réalisation d'une évaluation des incidences de tout plan ou projet non directement lié ou nécessaire à la gestion du site mais susceptible d'affecter ce site. Or, la centrale thermique en question est située sur la rive sud de l'Elbe, voie migratoire pour certains poissons figurant à l'annexe II de la directive « Habitats ». Toute la question consistait donc à déterminer si les effets de cette centrale située à environ 600 kms des zones Natura 2000 avaient été correctement évalués. La gardienne de l'intérêt général estime que tel n'est pas le cas. Ce point de vue est confirmé par le juge de l'Union européenne. La distance relativement importante n'exclut en aucun cas l'applicabilité de la directive « Habitats ». En effet, ce mécanisme procédural concerne tout projet susceptible d'affecter ce site de manière significative. Tel est le cas en l'occurrence puisque selon les autorités allemandes elles-mêmes, la centrale affecte la reproduction des espèces. Ce risque est encore aggravé pour les grands migrateurs ( lamproies de rivière, lamproies marines, saumon). En somme, il apparaît que le juge de l'UE adopte une conception proche de celle de certains législateurs nationaux ( Estonie, Pays-Bas, Allemagne sans oublier la France). En effet, l'interprétation retenue aboutit in fine à garantir une continuité écologique. Celle-ci comprend deux facettes : d'une part, des îlots de biodiversité tels que les sites Natura 2000 et d'autre part, des « corridors écologiques ». Cette notion, bien qu'absente de la directive « Habitats » est présente en filigrane. En effet, le législateur européen mentionne les paysages « qui de par leur structure linéaire et continue sont essentiels à la migration, à la distribution géographique et à l'échange génétique d'espèces sauvages »[6]. Parmi ces espaces naturels ou semi-naturels figurent notamment les rivières. Par conséquent, la notion de corridor s'applique parfaitement au cas de figure de l'arrêt commenté, à savoir le couloir du fleuve de l'Elbe. Ce faisant, la Cour de justice atténue la frontière entre nature remarquable et nature ordinaire ; entre protection des espaces et des espèces. Le juge procède ainsi à un approfondissement fort bienvenue de la directive « Habitats » un quart de siècle après son adoption. Le juge vient ainsi pallier la timidité du législateur européen. De nombreuses ONG avaient émis la crainte que la Commission Juncker sous couvert d'évaluation ne procède à un affaiblissement, voire un affadissement de cet instrument législatif. En d'autres termes, l'évaluation ex-post aurait pu nuire à l'évaluation ex-ante. En définitive, la Commission s'est ravisée au profit du statu quo[7]. Ceci étant, une récente initiative devrait favoriser une meilleure gouvernance des sites Natura 2000. Fin avril, plus exactement le lendemain de l'arrêt, la Commission a adopté un plan d'action destiné à améliorer la protection de la nature et de la biodiversité[8]. L'amélioration de la cohérence avec les objectifs socio-économiques tels que la production d'énergie est l'un des axes prioritaires de ce plan d'action. Ceci devrait se traduire par l'élaboration de lignes directrices par la Commission européenne. Il s'agit là du recours classique à la littérature grise pour orienter le comportement des Etats membres, en l'espèce pour verdir leur gestion de ces espaces naturels remarquables.

Notes de bas de page

  • A.KISS et C.LAMBRECHT, Les procédures d'études d'impact en droit comparé, RJE, 1976, p.239.
  • L.FONBAUSTIER, Etudes d'impact écologiques-Introduction générale, JCl Environnement et développement durable, fasc. 2500.
  • Directive 92/43/CEE du Conseil du 21 mai 1992 concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et la flore sauvages, JOCE n° L 206, p.7.
  • J.MAKOWIAK, à quels temps se conjugue le droit de l'environnement ?, Mélanges Prieur, Dalloz, Paris, p. 263, spc. p.288
  • Rapport spécial n° 1/2017, « Des efforts supplémentaires sont nécessaires pour exploiter pleinement le potentiel du réseau Natura 2000 », site Europa
  • Directive « Habitats » précitée, art. 10.
  • COMMISSION STAFF WORKING DOCUMENT, FITNESS CHECK of the EU Nature Legislation (Birds and Habitats Directives), SWD(2016) 472 final, 16 décembre 2016.
  • Commission européenne, Un nouveau plan d'action pour aider les régions à préserver la biodiversité et à tirer parti des avantages économiques liés à la protection de la nature, communiqué de presse, 27 avril 2017, IP/17/1112, site Europa.

Auteurs


Carlos-Manuel Alves

jade@u-bordeaux.fr

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