Accords internationaux

Du commerce des biens à celui du « Bien » ou quand la démocratisation matérielle prolonge la démocratisation institutionnelle des relations extérieures de l'Union

C'est peu dire que le libre-échange n'a pas vraiment le vent en poupe en Europe ces derniers mois. Le rejet initial de l'accord avec l'Ukraine par un référendum néerlandais ou encore les péripéties ayant entouré la ratification du CETA sans oublier la chronique d'une mort annoncée du TAFTA attestent de cet état d'esprit. Par conséquent, ce contexte pour le moins délicat sinon délétère a incité la Commission européenne à déposer une demande d'avis en application de l'article 218, § 11 TFUE relative au projet d'accord de libre-échange UE-Singapour. Cet accord fait partie de la famille des accords de libre-échange de nouvelle génération. Ces traités commerciaux obéissent à deux types de motivations. Tout d'abord, il s'agit de pallier à la paralysie du cadre multilatéral[1]. Ensuite, ces accords se veulent plus globaux. En effet, ces traités n'ont pas seulement pour vocation de supprimer les droits de douane aux échanges. Ils ont pour but de traiter les « questions de Singapour »[2] mais aussi de promouvoir les valeurs de l'Union européenne, en somme la conception européenne du « Bien ». À ce titre, ils incluent des stipulations relatives au développement durable. Ceci étant, cette conception extensive de la politique commerciale ne recueille pas nécessairement l'assentiment de l'ensemble des Etats membres. C'est pourquoi parmi les questions posées par le collège bruxellois au juge du Kirchberg figure celle de la nature et de l'étendue des compétences de l'Union en matière de développement durable. L'analyse diverge ici entre l'avocate générale Mme Sharpston et la Cour de justice. Selon les conclusions rendues le 21 décembre 2016, les stipulations relatives au développement durable ne relèvent pas du champ d'application de la politique commerciale commune. Ce faisant, l'avocate générale se fait l'écho des arguments soulevés par certains Etats membres. Par ailleurs, il est vrai que cette prise de position peut se targuer de la jurisprudence de la Cour. En vertu de l'article 207, § 1 TFUE, la politique commerciale commune doit également prendre en compte des objectifs non économiques, d'intérêt général, plus précisément les principes et objectifs de l'action extérieure de l'Union énoncés à l'article 21. Parmi ceux-ci figurent « l'élaboration de mesures internationales pour préserver et améliorer la qualité de l'environnement et la gestion des ressources naturelles mondiales, afin d'assurer un développement durable »[3]. La ligne de démarcation entre les accords commerciaux a été fixée par la Cour de justice. Afin de ranger un tel traité dans la politique commerciale, il s'avère nécessaire de recourir aux instruments de politique commerciale afin d'atteindre un but non économique. En effet, de tels instruments ont un impact direct et immédiat sur les échanges commerciaux des biens et des services. En sens inverse, si un tel lien n'existe pas, l'accord concerné ne relève de la compétence commerciale. Tel était le cas du Protocole de Cartagena annexé à la Convention sur la diversité biologique[4]. En l'occurrence, Selon Mme Sharpston, l'accord litigieux ne prévoit pas d'éco-conditionnalité positive ou négative. Il ne prévoit pas davantage le recours à des instruments commerciaux à des fins environnementales. Ces stipulations « visent essentiellement à la mise en place, dans l’Union et à Singapour, de normes minimales (respectivement) de protection du travail et de protection de l’environnement indépendamment de leurs éventuels effets sur les échanges. Ces dispositions se situent dès lors manifestement toutes en dehors du champ d’application de la politique commerciale commune ». Il relève donc de la compétence environnementale externe ; compétence partagée. L'interprétation proposée par Mme Sharpston, outre son orthodoxie jurisprudentielle[5], présente le mérite de se prémunir contre une acception trop large de cette politique historique potentiellement synonyme d'une marginalisation des compétences plus récentes, moins économiques.

Néanmoins, le juge de l'Union ne va pas se ranger à l'avis de l'avocate générale. La Cour de justice considère dans un obiter dictum que « l'objectif de développement durable fait désormais partie intégrante de la politique commerciale commune »[6]. De manière significative, le juge prolonge son raisonnement en faisant appel aux clauses d'intégration en matière sociale et environnementale qui correspondent aux deux composantes éminentes du développement durable[7]. Toutefois, il convient de souligner que la Cour délaisse ici son traditionnel souci de sauvegarde de l'effet utile des dispositions relatives à la politique de l'environnement. Cet effet utile reflète d'ailleurs la conception classique de la clause d'intégration, utilisée initialement dans le cadre du contentieux de la base juridique. En l'espèce, la Cour de justice fait primer une seconde acception plus ambitieuse. Les clauses d'intégration évoquent les dispositions programmes des Constitutions chères à Georges Burdeau[8]. Celles-ci sont la traduction de la philosophie sociale et politique d'un régime politique. En l'espèce, cette lecture audacieuse d'une politique historique vient donner corps à l'avènement d'une économie sociale de marché, d'une économie soucieuse de l'intérêt général introduite par le traité de Lisbonne. Seul l'avenir dira si ce mouvement de balancier entre ces deux acceptions des clauses d'intégration perdurera. Les considérations propres à l'accord rendent difficiles toute prédiction. En effet, cette prise de position permet de préserver la compétence exclusive de l'Union. C'est la traduction d'un soft power de l'Union européenne. Celle-ci exporte ses valeurs et non pas seulement ses biens et services. Elle fait écho à une évolution amorcée récemment par la Commission européenne afin de donner un supplément d'âme à la construction européenne, synonyme d'un regain d'amour ?. Le collège bruxellois, gardien de l'intérêt général de l'Union, préconise une meilleure « maîtrise de la mondialisation »[9]. En somme, la légitimation démocratique recherchée de la politique commerciale commune comporte non seulement une dimension évidente mais aussi une dimension plus subtile, d'ordre matériel, substantiel. Loin de s'opposer, la compétence exclusive de l'Union complète malgré les apparences le caractère mixte de l'accord. Paradoxalement, la consécration du développement durable au sein de la politique commerciale commune est aussi une forme de réponse à la Déclaration de Namur[10]. Ceci étant, ruse de la raison (économique) européenne, démocratisation et compétition économique plus loyale vont de pair. En effet, il est dans l'intérêt économique de l'Union de promouvoir la bonne mise en œuvre des accords internationaux environnementaux. Ce faisant, l'Union cherche à inciter les autres pays à adopter des normes aussi strictes. Promouvoir le commerce du « Bien » n'exclut pas de favoriser le commerce des biens.

Notes de bas de page

  • En décembre 2015, les Etats membres de l'OMC ont pris acte de l'enlisement du programme établi à Doha en 2001. Une nouvelle réunion est prévue en décembre 2017.
  • Il s'agit de thèmes choisis lors de la réunion de Singapour en 1996 : commerce et investissement, commerce et concurrence, transparence des marchés publics et facilitation des échanges.
  • Article 21, § 2, f) TFUE.
  • CJCE, 6 décembre 2001, Avis 2/00 (Protocole de Cartagena sur la prévention des risques biotechnologiques), EU:C:2001:664, point 40.
  • Pour mémoire, la Commission préconisait une double base juridique commerciale et environnementale. In fine, la Cour de justice avait retenu la seule base juridique environnementale. Cette solution permettait d'éviter une extension illimitée de la politique commerciale commune.
  • Avis annoté, point 147.
  • Avis annoté, point 146.
  • G.BURDEAU, Traité de science politique, tome IV, Le statut du pouvoir dans l'Etat, Paris, LGDJ, 1984, p.123.
  • Commission européenne, document de réflexion sur la maîtrise de la mondialisation, COM(2017) 240 du 10 mai 2017. Voir aussi Communication COM(2015) 497 du 14 octobre 2015 intitulée «Le commerce pour tous — Vers une politique de commerce et d’investissement plus responsable». Voir également La Commission lance timidement le débat sur la mondialisation, Le Monde, 10 mai 2017.
  • L'Europe doit inventer une nouvelle mondialisation, Le Monde, 12 janvier 2017.

Auteurs


Carlos-Manuel Alves

jade@u-bordeaux.fr

Pièces jointes

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