Actes juridiques de l'Union

Un nouvel accord interinstitutionnel pour « Mieux légiférer ».

Accord interinstitutionnel entre le Parlement européen, le Conseil de l’Union européenne et la Commission européenne « Mieux légiférer » du 13 avril 2016.
Déclaration du Parlement européen et de la Commission à l’occasion de l’adoption de l’accord interinstitutionnel « Mieux légiférer » du 13 avril 2016.

L’amélioration de la qualité de la législation de l’Union est une préoccupation ancienne des institutions européennes. En décembre 1992, le Conseil européen d’Édimbourg insiste déjà sur la nécessité de rendre la législation communautaire plus claire, plus simple, plus accessible [1]. Cette priorité politique s’est traduite par la conclusion de trois accords interinstitutionnels du Parlement européen, du Conseil et de la Commission relatifs à la qualité rédactionnelle de la législation, à la codification et à la refonte des textes législatifs existants [2]. Cette première série d’accords vise essentiellement à améliorer la lisibilité et l’accessibilité de la législation de l’Union, deux exigences qui constituent des manifestations concrètes et objectives du principe général de sécurité juridique.

Au début des années 2000, les travaux menés sur la Gouvernance européenne font émerger de nouvelles préoccupations. Il importe de « renouveler la méthode communautaire » [3] pour restaurer la confiance des citoyens dans les institutions et renforcer la légitimité démocratique du projet européen. L’accent doit être mis dorénavant sur l’efficacité et la cohérence du cadre législatif de l’Union. Dans cette optique, la Commission européenne présente, en juin 2002, une communication pour « mieux légiférer » [4], consistant en une série d’engagements à long terme : simplifier et améliorer l’environnement réglementaire ; promouvoir une culture de dialogue et de participation ; systématiser l’évaluation d’impact des propositions législatives. Surtout, l’instance exécutive invite le Parlement européen et le Conseil à fixer le cadre politique d’une stratégie commune, partant de l’idée que l’amélioration de la qualité de la législation est une responsabilité partagée des institutions. Tel est l’objet de l’accord interinstitutionnel « mieux légiférer » du 16 décembre 2003, qui peut s’analyser comme une traduction concrète des principes d’équilibre institutionnel et de coopération loyale. Par cet accord, les trois institutions s’engagent à veiller conjointement « à la qualité de la législation, à savoir à sa clarté, à sa simplicité et à son efficacité » [5]. Différentes initiatives et procédures concrétisent cet engagement politique, comme le renforcement de la coordination des travaux préparatoires et législatifs des institutions, l’amélioration des outils pour « mieux légiférer » (consultations préalables, analyses d’impact, évaluations ex post de la législation), la mise à jour et la simplification de la législation existante (abrogation, codification, refonte).

En pratique, la portée de cette coopération est restée limitée, « ces bonnes intentions ne s’étant pas traduites de manière homogène dans les faits » [6]. Pour insuffler une nouvelle dynamique à la politique d’amélioration de la réglementation, la Commission européenne présente le 19 mars 2015 un « paquet » de nouvelles mesures (Better Regulation Package) [7], comprenant notamment une proposition de révision de l’accord interinstitutionnel du 16 décembre 2003 [8]. Les négociations débutent officiellement le 25 juin 2015, les trois institutions s’accordant sur la nécessité de consolider les pratiques existantes et d’actualiser cet accord compte tenu de l’évolution des équilibres institutionnels induit par l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne. Le nouvel accord interinstitutionnel « mieux légiférer », conclu le 13 avril 2016, est assorti d’une déclaration commune par laquelle le Parlement européen et la Commission reconnaissent la conformité de cet accord au principe d’équilibre institutionnel et à la répartition des compétences opérée par les traités. Est également annexée une nouvelle convention d’entente sur les actes délégués, destinée à en rationaliser les modalités de préparation, de rédaction et de mise en œuvre. Sur le fond, le nouvel accord actualise les objectifs et engagements des institutions dans le cadre de l’entreprise « mieux légiférer » (I), avant d’envisager les moyens d’une coopération interinstitutionnelle plus efficace et plus adaptée au regard des objectifs poursuivis (II).

I. Les objectifs du nouvel accord interinstitutionnel « mieux légiférer »

Le nouvel accord interinstitutionnel est assorti de neuf considérants, qui précisent les objectifs poursuivis et dessinent une conception renouvelée de la politique « mieux légiférer ». Certains objectifs répondent à des préoccupations juridiques pour ainsi dire classiques : renforcer la sécurité juridique et l’effectivité du droit de l’Union, au moyen d’une rédaction simple, claire et cohérente des actes législatifs. D’autres objectifs renvoient à des préoccupations économiques, qui ne se manifestaient pas dans l’accord interinstitutionnel de 2003 : améliorer la compétitivité et la viabilité de l’économie de l’Union, en évitant « la réglementation excessive et les lourdeurs administratives pour les citoyens, les administrations et les entreprises, en particulier les petites et moyennes entreprises » (consid. 2). La prise de conscience des enjeux économiques que représente la mauvaise qualité de la législation de l’Union remonte, en réalité, au Conseil européen de Lisbonne de mars 2000 : un lien direct est en effet établit entre la nécessité de mettre au point une stratégie visant à simplifier l’environnement réglementaire et le renforcement de la compétitivité de l’Union [9]. Toutefois, le glissement d’une logique juridique à une logique plus économique de la politique « mieux légiférer » s’opère plus visiblement au cours de l’année 2005, du fait de son intégration à la Stratégie de Lisbonne recentrée sur la croissance économique et l’emploi. Aujourd’hui encore, l’amélioration de la qualité de la législation de l’Union est présentée comme une condition essentielle pour atteindre les objectifs économiques de la nouvelle Stratégie Europe 2020, qui vise une croissance intelligente, durable et inclusive. L’accord interinstitutionnel du 13 avril 2016 entérine cette nouvelle approche du « mieux légiférer », axée sur la satisfaction d’exigences liées à la compétitivité économique. En conséquence, le cercle des bénéficiaires se réduit : cette politique profite essentiellement aux entreprises, en particulier aux PME en application du principe « Think Small First ».

II. Les moyens de l’accord interinstitutionnel « mieux légiférer »

Le nouvel accord interinstitutionnel « mieux légiférer » se décline en six volets, qui correspondent aux principales étapes du cycle législatif : programmation annuelle et pluriannuelle des travaux législatifs, préparation des propositions (analyses d’impact, consultations des parties intéressées, évaluations ex post de la législation), détermination de l’instrument législatif, procédure d’adoption des actes délégués et d’exécution, procédure législative ordinaire, mise en œuvre et application des actes législatifs, simplification de la législation existante. Ils s’ouvrent, le plus souvent, par des formules déclaratoires, voire incantatoires [10]. S’ensuivent des dispositions plus opérationnelles, destinées à renforcer la coopération des institutions et redynamiser la politique d’amélioration de la qualité de la législation. D’une manière générale, l’économie du précédent accord « mieux légiférer » n’est pas profondément bouleversée. Quelques ajustements méritent, néanmoins, être soulignés.

Planification des travaux législatifs – Avec l’extension du champ de la procédure législative ordinaire, il est apparu nécessaire d’instituer une forme de coordination entre le Conseil, le Parlement européen et la Commission. L’un des apports du nouvel accord est de fixer le cadre d’une programmation législative interinstitutionnelle, conformément à l’article 17§1 du Traité sur l’Union européenne. Dès l’entrée en fonction d’une nouvelle Commission, les trois institutions conviennent d’abord d’engager des discussions sur les priorités politiques et les objectifs stratégiques pour les cinq années à venir et d’établir un calendrier indicatif commun. Ce programme pluriannuel est ensuite décliné en programmes de travail annuels, exposant la liste des initiatives envisagées par la Commission et les propositions de textes susceptibles d’être soumises à l’examen du Conseil et du Parlement européen. À chaque étape de l’élaboration du programme de travail annuel de la Commission puis tout au long de sa mise en œuvre, l’accord « mieux légiférer » met l’accent sur le dialogue et la coordination des activités des institutions de l’Union, l’objectif étant d’établir une liste de travaux législatifs prioritaires. Ces nouvelles dispositions devraient permettre d’associer plus étroitement le Conseil et le Parlement européen à l’élaboration du programme de travail de la Commission, d’établir une responsabilité partagée des institutions à l’égard des priorités politiques de l’Union et d’assurer un suivi plus efficace des initiatives. Dans le même ordre d’idées, l’accord prévoit que des consultations interinstitutionnelles doivent être menées en cas de retrait d’une proposition législative, la Commission s’engageant à tenir compte des positions des colégislateurs. Il s’agit de mieux encadrer son droit de retrait, devenu source de discordes entre les institutions [11].

Transparence du processus d’élaboration des actes délégués – Depuis l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne, la procédure de délégation de compétences à la Commission est régulièrement critiquée pour son opacité et sa complexité. Ces critiques semblent avoir été pour partie entendues par les institutions. D’une part, l’accord « mieux légiférer » prévoit que les actes délégués susceptibles d’avoir une incidence économique, environnementale ou sociale importante sont soumis à une exigence d’analyse d’impact, dont la qualité est contrôlée par le Comité d’examen de la réglementation nouvellement institué. D’autre part, la nouvelle convention d’entente sur les actes délégués stipule que la Commission s’engage à consulter les experts désignés par chaque État membre sur tout projet d’actes et à recueillir l’avis des parties intéressées ; les résultats de ces consultations sont transmis aux deux colégislateurs, qui bénéficient au surplus d’un droit d’accès aux réunions des groupes d’experts de la Commission. Enfin, l’accord interinstitutionnel annonce la création, pour la fin de l’année 2017, d’un registre fonctionnel commun des actes délégués, permettant de retracer les étapes de leur élaboration.

Coordination et transparence de la procédure législative – Les trois institutions réaffirment leur volonté commune « d’améliorer le travail effectué dans le cadre de la procédure législative ordinaire conformément aux principes de coopération loyale, de transparence, de responsabilité et d’efficacité » (pt 32). Plusieurs initiatives sont envisagées : des échanges de vues interinstitutionnels sur les propositions législatives avant l’adoption d’un mandat de négociation ; la synchronisation des calendriers législatifs du Parlement européen et du Conseil ; l’établissement d’une plateforme à destination du public, permettant de suivre l’état d’avancement des dossiers législatifs.

Simplification de la législation existante – Le nouvel accord interinstitutionnel marque aussi l’adhésion du Parlement européen et du Conseil au programme de la Commission pour une réglementation affûtée et performante (REFIT), lequel vise à simplifier la législation de l’Union, alléger les contraintes administratives et supprimer les charges réglementaires excessives [12]. La Commission s’engage donc à présenter chaque année aux deux colégislateurs une synthèse des actions entreprises au titre ce programme (bilans de qualité et évaluations ex post de la législation ; propositions d’abrogation, de codification, de refonte et de révision des actes législatifs), en quantifiant la réduction de charge réglementaire qui en résulte. Réciproquement, le Parlement européen et le Conseil conviennent de coopérer pour faciliter l’adoption des mesures de simplification proposées par la Commission, en veillant toutefois à ne pas compromettre les objectifs de la législation concernée.

Pour le reste, l’accord interinstitutionnel se borne à consolider les pratiques existantes. Il est regrettable que certaines questions présentant un intérêt fondamental dans le cadre de la renégociation de l’accord demeurent non résolues : il en est ainsi notamment de la transparence des trilogues législatifs, qui constituent un véritable « angle mort » du processus législatif européen.

Notes de bas de page

  • Conseil européen d’Édimbourg des 11 et 12 décembre 1992, Conclusions de la présidence, Bulletin des Communautés européennes, n° 12-1992, p. 4.
  • Accord interinstitutionnel du 22 décembre 1998 sur les lignes directrices communes relatives à la qualité rédactionnelle de la législation communautaire, JOCE C.73/1 du 17 mars 1999, p. 1 ; Accord interinstitutionnel du 20 décembre 1994 sur une méthode de travail accélérée pour la codification officielle des textes législatifs, JOCE C.102 du 4 avril 1996, p. 2 ; Accord interinstitutionnel du 28 novembre 2001 pour un recours plus structuré à la technique de la refonte des actes juridiques, JOCE C.77 du 28 mars 2002, p. 1.
  • Commission européenne, Gouvernance européenne : un Livre blanc, COM(2001) 428 final, Bruxelles, le 25 juillet 2001, p. 4.
  • Commission européenne, Gouvernance européenne : Mieux légiférer, COM(2002) 275 final, Bruxelles, le 6 juin 2002.
  • Parlement européen, Conseil de l’Union européenne, Commission européenne, Accord interinstitutionnel « Mieux légiférer » du 16 décembre 2003, JOUE C.321 du 31 décembre 2003.
  • Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions, Améliorer la réglementation pour obtenir de meilleurs résultats – Un enjeu prioritaire pour l’UE, COM(2015) 215 final, Strasbourg, le 19 mai 2015, p. 9.
  • Ce paquet comprend une communication relative à l’amélioration de la réglementation, des lignes directrices et une boîte à outils pour « mieux légiférer », un rapport dressant l’état des lieux du programme pour « une réglementation affûtée et performante » (REFIT), une décision assortie d’une communication établissant une plateforme « REFIT », une décision portant création d’un « Comité d’examen de la réglementation ».
  • Communication de la Commission au Parlement européen et au Conseil, Proposition d’accord interinstitutionnel relatif à l’amélioration de la réglementation, COM(2015) 216 final, Strasbourg, le 19 mai 2015.
  • Conseil européen de Lisbonne des 23 et 24 mars 2000, Conclusions de la présidence, Bulletin de l’Union européenne, n° 3-2000.
  • Ainsi, les trois institutions réaffirment que « la consultation du public et des parties intéressées fait partie intégrante d’une prise de décision en connaissance de cause et de l’amélioration de la qualité de la législation » (pt 19). Elles conviennent encore de « l’importance d’une coopération plus structurée entre elles afin d’évaluer l’application et l’effectivité du droit de l’Union en vue de l’améliorer par le biais de la législation future » (pt 14).
  • Voir notamment Parlement européen, Rapport sur le programme pour une réglementation affûtée et performante (REFIT) : situation actuelle et perspectives, (2014/2150(INI)) ; CJUE, 14 avril 2015, Aff. C-409/13.
  • Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions, Pour une réglementation de l’UE bien affûtée, COM(2012) 746 final, Bruxelles, le 12 décembre 2012.