Asile et immigration

L’elargissement du mandat de l’agence Frontex

Règlement (UE) 2016/1624 du Parlement européen et du Conseil du 14 septembre 2016 relatif au corps européen de garde-frontières et de garde-côtes, modifiant le règlement (UE) 2016/399 du Parlement européen et du Conseil et abrogeant le règlement (CE) no 863/2007 du Parlement européen et du Conseil, le règlement (CE) no 2007/2004 du Conseil et la décision 2005/267/CE du Conseil.

Règlement (UE) 2016/1625 du Parlement européen et du Conseil du 14 septembre 2016 modifiant le règlement (CE) no 1406/2002 instituant une Agence européenne pour la sécurité maritime.

Règlement (UE) 2016/1626 du Parlement européen et du Conseil du 14 septembre 2016 modifiant le règlement (CE) no 768/2005 du Conseil instituant une agence communautaire de contrôle des pêches.

L’idée de mettre en place un corps européen de garde-frontières et de garde-côtes, évoquée par le président de la Commission dans son discours sur l’état de l’Union du 9 septembre 2015, apparaît quelques mois plus tôt lors de l’adoption par la Commission de l’agenda européen en matière de migration[1]. L’objectif de cet agenda était de répondre aux tragédies survenues en Méditerranée en proposant des actions immédiates (triplement des capacités et des ressources de Frontex, activation du mécanisme d’urgence prévu à l’article 78§3 TFUE afin de soutenir les Etats confrontés à un afflux massif de migrants, proposition d’un programme de réinstallation) et des réponses à plus long terme s’appuyant notamment sur la réduction des incitations à la migration irrégulière et sur une meilleure gestion des frontières extérieures. Pour le premier vice-président de la Commission européenne, « la crise a clairement mis en évidence les faiblesses et les lacunes des mécanismes actuels destinés à garantir les normes de l’UE. Aussi est-il temps de passer à un système réellement intégré de gestion des frontières »[2]. L’Union européenne a en effet connu en 2015 une pression inédite à ses frontières extérieures, pression qui a témoigné de l’inadéquation des structures existantes, tant au niveau des Etats que de l’Union européenne. C’est donc de cette volonté de rendre la gestion des frontières plus efficaces et plus fiables, en élargissant le mandat de l’agence Frontex que procède l’adoption du règlement (UE) 2016/1624 du 14 septembre 2016 relatif au corps européen de garde-frontières et de garde-côtes. L’inauguration, le 6 octobre 2016, du nouveau corps européen de garde-frontières et de garde-côtes à la frontière entre la Bulgarie et la Turquie permet enfin à l’Union européenne de donner une relative image d’unité sur la question migratoire. Au delà, cette nouvelle force, qui repose sur les structures existantes de Frontex, voit son mandat et ses prérogatives considérablement élargies dans l’objectif ambitieux d’instaurer une gestion intégrée des frontières extérieures, mais sans pour autant répondre à toutes les critiques liées au fonctionnement de Frontex.

I. Les innovations institutionnelles

Le règlement (UE) 2016/1624, particulièrement long (76 pages, 83 articles), remplace et abroge le règlement (CE) n° 2007/2004[3] qui instituait l’Agence Frontex.

L’apport essentiel de ce règlement est d’instaurer un corps européen de gardes-frontières et de garde-côtes constitué de l’Agence européenne de garde-frontières et de garde-côtes (nouvelle dénomination officielle de l’Agence Frontex) ainsi que des autorités nationales des Etats membres chargées de la gestion des frontières y compris les garde-côtes qui effectuent des tâches de contrôle aux frontières[4].

Est donc ainsi concrétisé le principe d’une gestion intégrée des frontières, qui comprend notamment le contrôle aux frontières, les opérations de recherche et de sauvetage des personnes en détresse en mer, l’analyse des risques pour la sécurité intérieure et la sécurité des frontières extérieures, la coopération entre les Etats membres mais également avec les Etats tiers et le retour des ressortissants des Etats tiers[5].

Cette gestion intégrée est complétée par le principe de « responsabilité partagée » défini à l’article 5 du règlement (UE) 2016/1624, qui implique que l’agence et les autorités nationales se partagent la responsabilité de la gestion des frontières par le corps européen de garde-frontières et de garde-côtes. Néanmoins, cet article rappelle clairement que « les Etats membres restent responsables en premier ressort de la gestion de leurs tronçons des frontières extérieures ».

Le corps européen de gardes-frontières et de garde-côtes a pour objectif essentiel « de gérer efficacement le franchissement des frontières extérieures »[6] en s’appuyant sur les structures existantes de l’agence Frontex. Cette agence, dont l’appellation officielle était jusqu’alors « l’Agence européenne pour la gestion de la coopération opérationnelle aux frontières extérieures des Etats membres de l’Union européenne » est entrée en fonction le 1er mai 2005 dans l’objectif d’aider les Etats membres dans les aspects opérationnels de la gestion des frontières extérieures. L’année 2015 a clairement mis en évidence l’incapacité, à la fois de certains Etats membres, mais aussi de Frontex dans la gestion de la crise migratoire. La mise en place d’une responsabilité partagée en la matière peut constituer un des moyens susceptibles de remédier aux insuffisances dans la gestion des frontières extérieures. Pour refléter l’élargissement des missions de cette agence, le règlement (UE) 2016/1624 la renomme « Agence européenne de garde-frontières et de garde-côtes », tout en précisant que cette agence « continuera à être communément appelée « Frontex » »[7].

Ses missions sont précisément détaillées à l’article 9 du règlement. Elles sont nombreuses et comprennent la surveillance des flux migratoires, l’évaluation de la vulnérabilité de la capacité des Etats membres en matière de contrôles aux frontières[8], l’assistance technique et opérationnelle des Etats aux frontières extérieures ou encore le déploiement des équipes du corps européenne des garde-frontières et des garde-côtes.

L’accroissement des effectifs constitue un élément essentiel du renforcement de Frontex. Il est en effet prévu que puisse être constituée une « réserve de réaction rapide » pouvant être déployée dans un délai de 5 jours. Le nombre de ces agents, mis à disposition par les Etats membres, est au minimum de 1500[9]. Les moyens matériels de l’agence sont également renforcés puisqu’elle sera désormais en mesure d’acquérir ses propres équipements[10], afin notamment de pouvoir les déployer plus rapidement et plus efficacement.

II. Le renforcement des capacités d’action

Les actions de l’agence aux frontières extérieures prennent essentiellement la forme d’interventions à la demande des Etats membres. Ainsi, un Etat membre « peut demander à l’Agence de lancer des opérations conjointes » s’il est confronté à des menaces à ses frontières extérieures, comme par exemple dans l’hypothèse de criminalité transfrontalière ou d’immigration illégale[11]. Dans l’hypothèse d’une situation « présentant des défis spécifiques et disproportionnés » comme par exemple l’arrivée massive de ressortissant de pays tiers tentant d’entrer sur le territoire d’un Etat membre, l’agence peut procéder, pour une durée limités, à une « intervention rapide » aux frontières de cet Etat[12]. Ces opérations, qu’elles soient conjointes ou rapides, peuvent combiner plusieurs objectifs, comme par exemple la surveillance, mais également lutte contre le trafic de migrants ou la traite des êtres humains, l’identification, l’enregistrement ou le retour[13].

De plus , le règlement prévoit également que l’Agence peut intervenir dans une situation « nécessitant une action urgente » en l’absence de demande de l’Etat concerné dans l’hypothèse où « le contrôle aux frontières est rendu à ce point inefficace que le fonctionnement de l’espace Schengen risque d’être compromis »[14]. Dans le projet initial de la Commission, c’était à elle qu’il revenait de décider d’une intervention dans un pays ne demandant pas d’assistance. Cette disposition ayant entraîné de vifs débats relatifs à la remise en cause de la souveraineté des Etas en la matière, c’est désormais au Conseil (sur proposition de la Commission) qu’il revient d’adopter les actes définissant les mesures devant être prises par Frontex dans cette hypothèse.

Enfin, l’agence peut également intervenir, sur demande d’un ou plusieurs Etats membres ou de sa propre initiative, lors des opérations relatives au retour des ressortissants d’Etats tiers faisant l’objet d’une décision de retour. Elle peut fournir une assistance technique et assurer la coordination et l’organisation des opérations de retour, y compris par l’affrètement d’avions[15]. Frontex peut également constituer des réserves de contrôleurs[16] et d’escortes[17] des retours forcés ou encore de spécialistes des questions des retours[18]. Le renforcement des prérogatives de l’agence en matière de retour peut poser question au regard du respect des droits fondamentaux des personnes concernées.

Il faut également relever que l’agence peut également intervenir pour soutenir les actions de recherche et de sauvetage, ce qui pourrait constituer un aspect important de sa mission, dans un contexte où les naufrages en Méditerranée se succèdent et où, selon le HCR, plus de 10 000 migrants ont péri depuis 2014 en tentant de rejoindre l’Europe.

La question de la protection des droits fondamentaux est logiquement essentielle, et les dispositions existantes en la matière sont rappelées à l’article 34 du règlement, notamment le respect du principe de non-refoulement ou encore la nécessité de tenir compte des besoins spécifiques des personnes vulnérables. La question de la protection des données fait également l’objet de plusieurs dispositions[19]. Néanmoins, il n’est pas sûr que l’insertion de ces dispositions suffise à répondre aux nombreuses inquiétudes et critiques liées au respect des droits fondamentaux et à la collecte et au traitement des données personnelles des personnes migrantes. De même, la création d’un officier aux droits fondamentaux[20] et d’un mécanisme de plainte[21] mis en place aux articles et suivant du règlement ont certes le mérite d’exister, mais posent question au regard des exigences classiques d’indépendance. Plus globalement, la question d’un contrôle externe, efficace et indépendant des activités de l’agence Frontex n’est pas résolue par ce règlement.

Par ailleurs, dans l’objectif d’améliorer la gestion des frontières extérieures, et plus précisément les fonctions des garde-côtes, la coopération entre les agences existantes est renforcée. Les règlements (UE) 2016/1625 et (UE) 2016/1626 adaptent ainsi les mandats de l’agence européenne pour la sécurité maritime et de l’agence européenne de contrôle des pêches à la mise en place du corps européen de garde-frontières et de garde-côtes. Concrètement, ces deux règlements insèrent un nouvel article relatif à « la coopération européenne concernant les fonctions de garde-côtes » dans leurs règlements respectifs, article qui, en substance, reprend l’article 53 du règlement (UE) 2016/1624 définissant les modalités de cette coopération.

La mise en œuvre de ces règlements devrait donc permettre une gestion plus globale et plus efficace des frontières extérieures, c’est en effet leur objectif essentiel. Néanmoins, conformément aux avertissements lancés par le Médiateur européen[22] ou le Contrôleur de la protection des données[23], le renforcement du mandat de Frontex doit nécessairement s’accompagner d’un respect absolu des droits fondamentaux des migrants et des réfugiés. Ce n’est qu’à cette condition que ces règlements pourront être considérés comme donnant un début de réponse à l’urgence de la situation humanitaire aux frontières européennes.

Notes de bas de page

  • COM (2015) 240 final
  • Communiqué de presse de la Commission, 15 décembre 2015, http://europa.eu/rapid/press-release_IP-15-6327_fr.htm
  • Règlement (CE) no 2007/2004 du Conseil du 26 octobre 2004 portant création d'une Agence européenne pour la gestion de la coopération opérationnelle aux frontières extérieures des États membres de l'Union européenne, JO L 349 du 25.11.2004, p. 1.
  • Règlement (UE) 2016/1624, article 3.
  • Règlement (UE) 2016/1624, article 4.
  • Règlement (UE) 2016/1624, article 1er.
  • Règlement (UE) 2016/1624, considérant 11.
  • Voir notamment l’article 13 du Règlement (UE) 2016/1624
  • Règlement (UE) 2016/1624, article 20.
  • Règlement (UE) 2016/1624, article 8, h), voir également l’article 39.
  • Règlement (UE) 2016/1624, article 15 §1.
  • Règlement (UE) 2016/1624, article 15 §2.
  • Règlement (UE) 2016/1624, article 15 § 5.
  • Règlement (UE) 2016/1624, article 19.
  • Règlement (UE) 2016/1624, article 28.
  • Règlement (UE) 2016/1624, article 29.
  • Règlement (UE) 2016/1624, article 30.
  • Règlement (UE) 2016/1624, article 31.
  • Voir les articles 45 et suivants.
  • Règlement (UE) 2016/1624, article 71.
  • Règlement (UE) 2016/1624, article 72.
  • http://europa.eu/rapid/press-release_EO-13-17_fr.htm
  • Voir par exemple http://europa.eu/rapid/press-release_EDPS-10-9_fr.htm