Environnement

Représentants du peuple versus démocratie environnementale : la Cour précise les règles du jeu

CJUE, grande chambre, 18 Octobre 2011, Boxus et Roua c. Région wallone, affaires jointes C‑128/09 à C‑131/09, C‑134/09 et C‑135/09.

Dans son arrêt Boxus et Roua, la Cour de justice de l’Union européenne aborde une délicate question de démocratie environnementale dont le cadre juridique est aujourd’hui défini par la Convention d’Aarhus (Convention sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement, 17 Mai 2005, JO L124) ainsi que par la directive relative aux évaluations d’incidences sur l’environnement telle que modifiée par la directive 2003/335 (Directive du Conseil du 27 juin 1985 concernant l' évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l' environnement, 85/337/CEE, JO L 175 du 5/7/1985, p. 40–48). Au terme de ces règlementations, les autorisations de réaliser des projets susceptibles d’avoir une incidence environnementale peuvent être délivrées en suivant deux types de procédures : l’une, administrative, exige la participation directe du public concerné, l’autre, législative, permet la participation indirecte du public par la voie de la représentation. Or, tandis que la procédure administrative entre dans le champ d’application des règlementations environnementales européennes et internationales et que sa légalité peut à ce titre se voir contestée devant les juridictions internes ; à l’inverse, la procédure législative s’en voit exclue et ne se trouve ainsi pas soumise aux obligations qu’elles contiennent. En conséquence, les velléités étatiques de recourir à l’écran législatif aux fins de soustraire certains projets aux prescriptions de ce cadre juridique extranational sont inévitables et la juridiction de Luxembourg est alors appelée à en tempérer les débordements.

En l’espèce, plusieurs permis d’urbanisme ont été délivrés entre 2003 et 2006 par les autorités administratives belges compétentes en vue de l’aménagement de la zone aéroportuaire de Charleroi. Par suite, six requérants, riverains et associations ont introduit des recours entre Janvier 2004 et Avril 2006 devant le Conseil d’Etat pour en contester la légalité sur le fondement de la Convention d’Aarhus et de la directive EIE. En réaction, le parlement wallon a ratifié par décret législatif les permis de construire attaqués. En conséquence, l’Etat belge demande la dessaisine de la haute juridiction administrative belge, celle-ci n’ayant pas compétence pour statuer sur la validité des lois. L’établissement de cette incompétence, combiné à l’absence de pouvoir de la Cour constitutionnelle belge pour statuer sur la conventionalité de la loi mettrait ainsi le décret du Parlement wallon à l’abri de toute invalidation fondée sur la violation du droit international ou européen de l’environnement. Dans ce contexte, le Conseil d’Etat interroge la Cour sur la compatibilité du décret wallon, et de la limitation de la possibilité de recours, avec la Convention et la directive précitées. Il appelle ainsi les juges de Luxembourg à préciser la notion « d’acte législatif national spécifique » mentionnée à l’article 1er paragraphe 5 de la directive EIE à l’effet de savoir si le décret législatif belge y répond, ce qui impliquerait que celui-ci soit exclu de son champ d’application. Ensuite, il souhaite savoir si les articles 10 bis de la directive EIE et 9 § 2 de la Convention d’Aarhus s’opposent à ce que le droit de réaliser un projet entrant dans leur champ d’application soit accordé par un acte législatif à l’encontre duquel aucune voie de recours permettant d’en contester la légalité n’est ouverte.

La question de l’exclusion du décret législatif de ratification du champ d’application de la directive EIE conduit dans un premier temps la Cour à délivrer une interprétation restrictive de la notion d’ « acte législatif national spécifique ». Soucieuse de préserver l’effet utile de la directive EIE, la juridiction de l’Union rejette toute interprétation formelle de la notion -fondée sur le simple recours à la procédure législative.  En effet, une telle solution aurait en effet pour inconvénient, comme le souligne l’avocat général Sharpston, d’ « étendre indûment la portée d’une exclusion des actes législatifs figurant dans une directive qui vise à améliorer le processus décisionnel en matière environnemental » (pt.62). Reconduisant la jurisprudenceLinster[1], la Cour réduit ainsi le bénéfice du champ de l’exclusion prévu à l’article 1 § 5 aux lois atteignant les objectifs de la directive d’examen des incidences environnementales et d’information du public concerné. Deux conditions inspirées de l’arrêt WWF[2] viennent préciser les caractéristiques qu’une loi doit remplir pour répondre aux objectifs de la directive EIE. En premier lieu, un critère rédactionnel vient imposer que « le projet doit […] être adopté en détail […], de sorte que l’acte législatif adoptant celui-ci doit comporter […], après leur prise en compte par le législateur, tous les éléments du projet pertinents au regard des incidences sur l’environnement » (pt.39). En second lieu, la Cour exige que le législateur ait à sa disposition « au moment de l’adoption du projet, une information suffisante [fournie] par le maître d’ouvrage » (pt.43), de sorte que celle-ci soit équivalente à celle dont dispose l’autorité compétente dans une procédure ordinaire d’autorisation de projet.

Toutefois, une application trop mécanique des deux conditions posées par la jurisprudence WWF pourrait cependant conduire à certains écueils. En effet, le commissaire du gouvernement Sharpston remarque qu’ « un projet n’ayant pas été suffisamment débattu par le législateur pourrait néanmoins être habillé sous un intitulé adapté pour remplir les conditions requises. A l’inverse, un projet pleinement discuté pourrait ne pas répondre au critère […] simplement parce qu’il n’est pas dans la tradition d’un Etat membre, en matière de rédaction législative d’ «encombrer l’acte législatif qui en résultera avec force détail » (pt.75). Apportant un écho aux conclusions de Madame Sharpston, la Cour invite le juge interne à examiner la satisfaction des deux conditionnalités en s’appuyant non seulement sur le contenu de l’acte législatif mais aussi sur « l’ensemble de la procédure législative qui a conduit à son adoption et notamment des actes préparatoires et des travaux parlementaires » (pt.47).

La Cour devait ensuite se prononcer sur la compatibilité avec les articles 9 de la Convention d’Aarhus et 10bis de la directive EIE de la dévolution d’un de réaliser un projet par un acte législatif contre lequel le droit national n’ouvre aucun recours devant une juridiction ou un autre organe indépendant et impartial établi par la loi. Faisant rappel de l’autonomie procédurale des Etats membres de l’Union, les juges du Luxembourg affirment que des garanties minimales doivent être offertes par le système juridictionnel interne aux fins de préserver l’effet utile des dispositions susmentionnées. D’une part les articles 9 de la Convention d’Aarhus et 10bis de la directive EIE sont interprétés comme imposant que : « lorsqu’un projet entrant dans le champ d’application de l’article 6 de la convention d’Aarhus ou de la directive 85/337 est adopté par un acte législatif, la question de savoir si cet acte législatif répond aux conditions fixées par l’article 1, paragraphe 5, de cette directive […] doit pouvoir faire l’objet d’un contrôle, selon les règles nationales de procédure, par une juridiction ou par un organe indépendant et impartial établi par la loi » (pt.54). Par suite, la juridiction de l’Union exige que dans le cas où aucun recours de ce type n’existe en droit interne, le juge de renvoi statue sur le caractère spécifique du décret législatif. Dans l’hypothèse où le caractère non spécifique du décret législatif attaqué serait établi par le Conseil d’Etat belge, celui-ci sera alors tenu « de le laisser inappliqué » (pt.56) afin de se prononcer sur la légalité des autorisations administratives. En définitive, le Conseil d’Etat belge est sommé de tirer les conséquences de la primauté du droit de l’Union tel qu’issues des jurisprudences Simmenthal[3] et Factortame[4]. Ainsi, les frontières de l’autonomie procédurale des Etats membres de l’Union se voient précisées lorsque la Conseil d’Etat belge est invité à invalider un acte législatif faisant obstacle à la réalisation des objectifs articles 9 § 2 de la Convention d’Aarhus et 10 bis de la directive EIE alors même qu’il n’est pas compétent pour connaître de recours directs formés contre de tels actes.  

Par ailleurs, une mise en perspective de cette solution avec l’arrêt Lesoochranárske zoskupenie[5] fait apparaître quelques incertitudes sur le positionnement de la Cour sur la question du régime de l’invocabilité des conventions internationales conclues par l’Union européenne. En effet, la Cour y refusa de reconnaître un effet direct à l’article 9 § 3 de la convention d’Aarhus, en constatant que «  dès lors que seuls “les membres du public qui répondent aux critères éventuels prévus par [le] droit interne” sont titulaires des droits prévus audit article 9, paragraphe 3, cette disposition est subordonnée, dans son exécution ou dans ses effets, à l’intervention d’un acte ultérieur » (pt.45). Or, un renvoi aux critères prévus par le droit interne étant également présent dans l’article 9 § 2 de la Convention d’Aarhus, la Cour devrait logiquement lui dénier tout effet direct sur ce même fondement. En conséquence, lorsque la juridiction de l’Union invite le juge de renvoi à laisser inappliquée une disposition interne contraire aux objectifs de cette disposition conventionnelle pourtant dépourvue d’effet direct, elle revient inévitablement sur sa jurisprudence Bresciani[6], conditionnant l’examen de la validité du droit interne à l’effet direct de la disposition conventionnelle invoquée. Cependant, déduire de l’arrêt Boxus la consécration d’une invocabilité d’exclusion déconnectée de l’effet direct des accords internationaux, fusse-t-elle réservée à l’examen de la validité des droits nationaux, apparait quelque peu hâtif eu égard aux réticences de la Cour à se positionner clairement sur la question de la justiciabilité des normes de référence dans le contentieux de la validité. Révolution, aggiornamento ou simple solution de circonstance ? Il conviendra de garder un œil attentif sur le contentieux fourni en matière de démocratie environnementale pour bien cerner la portée de l’arrêt Boxus.

Notes de bas de page

  • CJCE, 19 Septembre 2000, Linster, C-287/98, rec. p.I-6917, pt.51.
  • CJCE, 16 Septembre 1999, WWF e.a., C-435/97, rec. p.I-5613, pts.57, 58.
  • CJCE, 9 Mars 1978, Simmenthal, 106/77, rec.p.629, sp pt.17.
  • CJCE, 19 Juin 1990, The Queen contre Secretary of State for Transport, ex parte: Factortame Ltd e.a., C-213/89, rec. p.I-2433, sp. pt.18.
  • CJCE, 8 Mars 2011, Lesoochranárske zoskupenie VLK c/ Ministerstvo životného prostredia Slovenskej republiky, C-240/09, nep.
  • CJCE, 5 Février 1976, Conceria Daniele Bresciani c/ Amministrazione Italiana delle Finanze, 87/75, rec. p.129.