Droit au respect des biens

La marge d’appréciation nationale, le faux-fuyant de la CEDH face aux décisions économiques d’envergure

 CEDH, 4ème section, 4 juillet 2017, Danuté Mockienè c. Lituanie, requête no. 75916/13

(Décision disponible uniquement en anglais)

La crise économique de 2008, qui ne finit plus de faire parler d’elle, a fait naître dans les années qui lui ont succédée toute une série de contentieux devant la Cour européenne des droits de l’homme. Réduction des budgets de l’État pour faire face aux déficits de ces derniers ou changement d’orientation des priorités politiques, ce sont bien évidemment les administrés qui dépendent des fonds étatiques, tels que les migrants, les détenus, les justiciables, ou encore tous les bénéficiaires de prestations sociales, qui ont été les plus vulnérables, les premiers à avoir souffert de ces restrictions. La décision Danuté Mockienè c. Lituanie de la CEDH du 4 juillet 2017 s’inscrit dans cette série de contentieux.

Ancienne agente pénitentiaire, Madame Danuté Mockienè a été relevée de ses fonctions en 2004 pour des raisons de santé liées à son poste[1]. Entre 2002 et 2007, la Cour constitutionnelle lituanienne a adopté une série de règles constitutionnelles permettant, dans des situations exceptionnelles, de revoir à la baisse les prestations d’aides sociales, tout en faisant une balance avec les intérêts privés et l’intérêt général. Le 9 décembre 2009, le Parlement lituanien a voté une loi temporaire de stabilisation du budget en réponse à la crise économique que vivait le pays. Affiliée à un régime de prestation sociale, celui des « pensions de service »[2], qui ne dépend que du budget de l’État et non pas des cotisations individuelles à la sécurité sociale comme les pensions de retraite, la prestation dont bénéficie la requérante ne fait alors pas l’objet d’une protection constitutionnelle. En conséquence, contrairement à ce que prévoyait la Constitution lituanienne pour les pensions de retraite[3], aucune compensation, financière ou autre, n’était prévue par la mesure litigieuse pour les pensions de service et, conformément à la loi provisoire de 2009 concernant les restrictions budgétaires, la requérante a souffert d’une perte de 15% du montant de cette prestation. Devant la CEDH, la requérante se plaint de la violation de ses droits protégés par trois articles de la Convention. Le premier grief concerne tout naturellement l’article 1 du Protocole no. 1 de la CEDH, à savoir la protection du droit de propriété. Le deuxième grief porte sur la violation de l’article 14 de la CEDH interdisant la discrimination, combiné avec l’article 1 du Protocole no. 1. Le troisième grief, quant à lui, interroge la Cour sur la longueur de la procédure qu’a entamé la requérante qui est, selon elle trop longue, et qui porte atteinte à son droit à un procès équitable, protégé par l’article 6 de la CEDH. Les sept juges de la quatrième section de la Cour vont déclarer la requête irrecevable à l’unanimité, en utilisant un argument – qui va être à la fois omniprésent et déterminant dans cette décision – la marge d’appréciation nationale.

Alors que le grief invoqué par la requérante concernant la durée excessive des procédures internes doit être évacué rapidement puisque, comme le relève la CEDH dans sa décision[4], non seulement il ne s’est écoulé que deux ans et trois mois entre le début et la fin de la procédure, mais également parce que la Lituanie a adopté une voie de recours interne permettant d’indemniser rapidement les justiciables dès lors que les procédures excédent un délai raisonnable[5]. L’attention se porte davantage sur la question de la violation du droit de propriété, et encore plus sur celle concernant des allégations d’un traitement discriminant dans l’affectation des dépenses de l’État lituanien en période de crise. En effet, il semble que la seule explication fournie qui permette d’expliquer que la requérante n’ait pu bénéficier d’une compensation de sa perte de revenu soit l’absence de la mention de son type de pension – la pension de service – dans la Constitution lituanienne. La raison de cette distinction apparaît alors selon un critère purement formel mais justifie pourtant des conséquences importantes pour les administrés. Non seulement, les bénéficiaires font exception aux dispositions de la Constitution lituanienne qui prévoient une compensation financière en cas de baisse du montant de leur prestation, mais également, alors que la loi de restrictions budgétaires était initialement applicable pour une durée d’un an, seules les mesures de celle-ci concernant les bénéficiaires de pensions d’État ont fait l’objet d’une prorogation de deux ans. Plutôt que de se pencher sur les origines, tout de même incertaines, de cette justification, la CEDH s’est retranchée derrière la marge d’appréciation nationale laissée aux États qui «  en raison de leur connaissance directe de leur société et de leurs besoins », disposent d’autorités nationales qui sont « en principe, mieux placées que les juges internationaux pour apprécier ce qui est dans "l’intérêt public" [notre traduction] »[6]. En somme, la Cour se borne à déclarer l’irrecevabilité des requêtes contre ce type de mesures nationales considérant que les pouvoirs nationaux n’ont pas été déraisonnables dans leur gestion de la situation de crise. Bien qu’il n’ait pas fallu attendre la décision Danuté Mockienè c. Lituanie dont il est question en l’espèce pour que la Cour utilise ce faux-fuyant qu’est la marge d’appréciation nationale, c’est tout de même une nouvelle occasion manquée par la Cour de s’ériger en rempart contre la crise économique au profit de ses justiciables.

Considérant l’ensemble de ces éléments, il est pertinent de s’intéresser à un contexte un peu plus global qui est au cœur de la problématique de la décision Danuté Mockienè c. Lituanie à savoir dans quelle mesure la marge d’appréciation nationale laissée aux États par la CEDH affecte-t-elle la protection des droits des individus ?

La décision Danuté Mockienè c. Lituanie, même si elle n’est pas novatrice au regard de la jurisprudence de la Cour, est un bel exemple de la logique entreprise par la CEDH lorsqu’elle est amenée à statuer sur des mesures nationales prises en réponse à la crise économique. Il apparaît nécessaire d’insister d’une part sur le fait que, l’attitude de la Cour face à la marge d’appréciation nationale qu’elle laisse aux États en la matière revient à s’abstenir de toute appropriation du litige et que ceci est dommageable pour les droits des justiciables à plusieurs égards (I). Et d’autre part, sur le fait que les raisons qui poussent la CEDH à s’auto-limiter sont équivoques et le raisonnement que la Cour développe en l’espèce appelle la critique et le retour sur les contours incertains de la marge d’appréciation. (II).

I. Une nouvelle application sommaire de la jurisprudence antérieure de la CEDH en matière de crise économique: pas de création de standard européen de protection des droits

La première chose que fait la CEDH dans la décision

<a href="https://hudoc.echr.coe.int/eng">Danuté Mockiené</a>

, c’est de rappeler que les prestations sociales ne font pas l’objet d’un droit directement protégé par la Convention (A). Or, à travers le prisme du standard fixé au niveau national et non pas européen en matière économique, la pression qu’entend exercer la Cour est superfétatoire (B).

A. Une réaffirmation sans surprise de l’absence de droit à une prestation sociale

L’absence de création d’un standard européen de protection ne surprend pas, mais il ne peut que décevoir. Il appartient en effet ab initio à la Cour, de jouer le rôle de rempart, de filet de sécurité face aux dérives étatiques en matière de protection des droits de l’Homme et c’est un rôle qu’elle n’a pas pu tenir lorsqu’il s’est agit des conséquences des crises économiques sur les droits des individus. Sans grande surprise, dans la décision Danuté Mockienè c. Lituanie la CEDH ne saisit pas l’occasion qui lui était présentée de faire évoluer sa jurisprudence en matière de protection de droits socio-économiques et réaffirme avec vigueur la liberté totale dont bénéficient les États en matière de prestation sociale.

La question de la possibilité pour la Cour de garantir une protection des prestations sociales aux justiciables au regard de la CEDH remonte à son raisonnement tenu dans la décision Müller c. Autriche[7], décision du 16 décembre 1974 par laquelle elle précise que: « l’obligation de contribuer à un système de sécurité sociale peut, dans certaines circonstances, donner naissance à un droit de propriété sur une fraction du patrimoine ainsi constitué et que l’existence d’un tel droit pourrait dépendre de la manière dont ce patrimoine est utilisé pour le paiement des pensions ». Par cela, la Cour a permis de faire tomber la protection des prestations sociales des justiciables sous le coup de l’article 1 du protocole 1 en leurs reconnaissant une certaine patrimonialité. Cependant, bien que cette reconnaissance reste une réelle avancée pour la protection des droits économiques et sociaux par la CEDH, elle n’en est pas moins très limitée. En effet, selon la Cour, le droit contenu dans l’article 1 du Protocole 1 à la CEDH qui consacre la protection de la propriété, est triple, il "contient trois normes distinctes": la première, qui s’exprime dans la première phrase du premier alinéa et revêt un caractère général, énonce le principe du respect de la propriété; la deuxième, figurant dans la seconde phrase du même alinéa, vise la privation de propriété et la soumet à certaines conditions; quant à la troisième, consignée dans le second alinéa, elle reconnaît aux États le pouvoir, entre autres, de réglementer l’usage des biens conformément à l’intérêt général »[8]. Le droit de propriété n’est donc pas indérogeable au sens de la CEDH.

Par ailleurs, l’interprétation que fait la Cour de l’article 1 du protocole 1 concernant les prestations sociales s’en remet largement à la volonté étatique. Selon une jurisprudence bien établie de la CEDH, la liberté des États en la matière est double. Premièrement, et c’est tout d’abord ce que commence par rappeler la Cour dans l’affaire Mockienè c. Lituanie, l’État est libre de mettre en place ou non un système de protection sociale[9]. En ce sens, les administrés ne peuvent en aucune manière prétendre à un droit à une prestation sociale de la part de l’État si ce dernier n’en a pas au préalable créé un. Toutefois, si les États ont fait ce choix, ils ont fait naître un droit à conserver cette prestation pour l’administré. Deuxièmement, l’État est, le cas échéant, complètement libre de fixer le type, ainsi que le montant de cette prestation. L’octroi d’une si grande liberté étatique en matière d’établissement et d’attribution de prestation sociale est regrettable, surtout face à des situations de crise économique d’une telle envergure puisque ce sont dans des situations de vulnérabilité comme celles-ci que les droits des justiciables sont les plus en danger. La crise devrait en effet être « mise à profit pour encourager des solutions novatrices susceptibles d’alimenter l’élaboration des politiques à venir »[10], et non pas le prétexte pour revenir sur des droits déjà difficilement acquis. En l’espèce, bien que la Cour indique que la requérante puisse prétendre à une « legitimate expectation that she would continue to receive a service pension of that amount »[11], et que cela permette de faire tomber cette prestation sociale sous le coup de l’article 1 du Protocole 1, elle ne peut se résoudre à avaliser un accroissement de la protection de ce droit et considère que c’est à l’État de décider jusqu’où cette protection peut aller.

Bien que l’absence de consécration du droit à une prestation sociale dans l’affaire Danuté Mockienè c. Lituanie n’étonne pas, elle ne doit pas pour autant manquer d’être soulignée car elle s’inscrit dans une logique plus large que suit la Cour en matière de protection des justiciables face aux effets de la crise économique, à savoir que les États bénéficient d’une large marge d’appréciation en ce qui concerne la gestion des crises économiques. C’est à dire que la Cour considère que les États sont les mieux placés pour déterminer où se situe l’équilibre entre l’intérêt général et le respect des droits protégés par la Convention au profit de ses administrés, pris dans leur individualité[12]. Cette marge d’appréciation laissée aux États, implique une sorte de confiance de la part de la CEDH dans le jugement de ce dernier concernant ce type d’affaires et elle respecte donc la manière dont l’État conçoit les impératifs de l’utilité publique sauf si son jugement se révèle manifestement dépourvu de base raisonnable[13].

B. Le standard fixé au niveau national, référence retenue par la CEDH pour constater la validité d’une mesure au regard de l’article 1 du Protocole 1

La conséquence première de l’octroi d’une marge d’appréciation nationale, tient au fait que la Cour va opérer une appréciation de la situation du requérant en conformité non pas avec la CEDH, mais à travers les lois prévues par le cadre national. En effet, l’existence d’une marge d’appréciation nationale présume que les mesures étatiques ne sont pas en contradiction avec la CEDH puisque les États sont les mieux placés pour décider si l’équilibre entre l’intérêt général et les droits des particuliers est respecté. Le droit de propriété protégé par l’article 1 du protocole 1 n’étant pas absolu, il peut y avoir, selon les critères dégagés par la Cour, ingérence de la part de l’État et celle-ci ne sera pas contraire à l’article 1 Protocole 1 dès lors qu’elle est prévue par la loi, qu’elle poursuit un but légitime, et qu’elle est proportionnelle au but poursuivi.

En principe, l’existence d’une marge d’appréciation nationale ne fait pas obstacle au contrôle de la Cour de la mesure litigieuse. Le contrôle opéré par la Cour n’en est, en effet, que restreint, puisqu’en raison de l’existence de la marge d’appréciation nationale la CEDH n’offre qu’une protection minimale, et la Cour se contente de vérifier que l’État n’a pas outrepassé cette protection minimale. Cela ne doit donc en aucune manière signifier une présomption de conformité des mesures nationales à la CEDH, la Cour ne doit pas s’abstenir de contrôler les dispositions en question au regard du standard qu’elle dégage en interprétant le texte de la CEDH.

Toutefois, dans l’affaire Danuté Mockienè c. Lituanie, la Cour explique qu’il est « naturel que la marge d'appréciation dont dispose la législature dans la mise en œuvre des politiques sociales et économiques soit large [notre traduction] » [14] juste avant de rajouter qu’elle « respectera le jugement de la législature sur ce qui est "dans l'intérêt public" [notre traduction] »[15]. Par cette dernière phrase, et par le raisonnement qui est ensuite tenu par la Cour, il appert qu’en réalité, la Cour n’entend pas se référer à un standard européen, celui prévu par le texte de la Convention, mais qu’elle compte calquer son appréciation sur celle donnée par la Cour Constitutionnelle lituanienne et procéder à une retranscription de la décision de cette dernière sous forme de commentaire. Ainsi, dès lors que la Cour constitutionnelle lituanienne a validé la possibilité de venir baisser le montant des prestations délivrées par l’État dans des circonstances exceptionnelles, et notamment lorsqu’il n’est pas en mesure de recouvrer suffisamment de fonds pour s’acquitter de ces versements[16], la CEDH y fait écho dans son raisonnement en indiquant que seul un motif d’intérêt général peut justifier une ingérence des pouvoirs public dans la jouissance de son droit de propriété, et que les autorités nationales sont les plus à même de déterminer ce qui correspond à l’intérêt général. Argument de la marge d’appréciation, la Cour poursuit en précisant que cette marge doit être large lorsqu’il s’agit de mettre en œuvre des politiques sociales et économiques, surtout lorsque les mesures d’austérité sont prises en réponse à une crise économique majeure[17]. Le principe qui se dégage de ce raisonnement s’attache ainsi à ce que l’État ait le champ libre pour légiférer en la matière. En conséquence, il semble que le fait que les Constitutions nationales, et en l’espèce, la Constitution lituanienne, posent des limites à cette liberté ne soit finalement qu’une heureuse conjoncture pour la situation de la requérante. En l’espèce, en principe, selon l’article 23 de la Constitution lituanienne, chaque ingérence dans la jouissance du droit de propriété doit être compensée[18]. A contrario, la loi provisoire lituanienne instaurant les restrictions budgétaires en question prévoit à son article 4§1 qu’aucune compensation ne doit être versée pour les pensions qui relèvent directement du budget de l’État – comme c’est le cas des “pensions de service”– dès lors que la baisse n’est pas significative[19]. En résumé, la conformité de la situation des administrés à la Constitution lituanienne dépend de trois conditions qui viennent encadrer cette baisse des pensions. Il faut que la réduction soit temporaire[20], que les plus faibles soient protégés[21], et qu’elles ne soient pas significatives – et ici, est entendu le fait qu’un certain seuil ne doive pas être franchi[22]. La CEDH reprend alors les mêmes critères dans sa décision en indiquant que : « [t]he Constitutional Court held that such a reduction could not be considered “significant” (see paragraphs 11 and 28 above). The Court, having regard to its limited role to substitute its own assessment for that of domestic courts, does not see compelling reasons to question the Constitutional Court’s assessment in the present case »[23].

La temporalité de la mesure et la faiblesse de la baisse caractérisées par la Cour Constitutionnelle lituanienne suffisent à permettre à la Cour de conclure que l’ingérence de l’État dans la jouissance des “biens” de la requérante n’est pas disproportionnée.  La Cour ne procède donc pas à une analyse in concreto de la situation de la requérante. Le standard est celui du niveau constitutionnel de l’État en question, et la CEDH conclut à la non-violation de l’article 1 du Protocole 1 en s’appuyant sur le fait que la proportionnalité est nécessairement respectée, notamment puisque « the reduction of the applicant’s service pension (…) was higher than the minimum set in the Provisional Law »[24]. Toutefois, au delà de ces considérations, la conclusion d’absence d’ingérence à laquelle parvient la Cour reste peu surprenante puisque la question de coupes budgétaires organisées au niveau national, par des lois nationales de grande envergure s’est déjà posée devant la CEDH, et concernant la baisse du montant de la pension perçue par la requérante qui n’était que de 15%, il était prévisible que la Cour ne la considère pas comme suffisante pour entraîner une violation de la CEDH. Dans la décision Danuté Mockienè c. Lituanie, la Cour requalifie dans un premier temps la “deprivation of property” avancée initialement par la requérante en “interference with the right to the peaceful enjoyments of possessions”[25]. Dans un deuxième temps, la Cour se sert de sa jurisprudence antérieure pour confirmer qu’en l’espèce, la baisse de la pension de la requérante n’est pas significative. Au regard de la jurisprudence antérieure de la CEDH, les griefs soulevés par la requérante avaient très peu de chance de donner droit à une condamnation de l’État car la position de la Cour est peu téméraire lorsqu’il s’agit de crise économique, notamment en raison de la large marge d’appréciation. En effet, si dans l’affaire Mockienè, la Cour s’est appuyée sur le cadre présent au niveau constitutionnel lituanien pour constater l’absence de violation de l’article 1 du protocole 1, la temporalité de la mesure[26] semble avoir joué un rôle déterminant, surtout combiné à la faiblesse de la réduction de la prestation[27]. Dans une affaire Mihăieş et Senteş c. Roumanie, la rémunération que percevaient les requérants en tant qu’employés du secteur public avait été réduite de 25 % en application d’un programme d’austérité mis en œuvre par le gouvernement, et la Cour n’avait pas considéré à l’époque que la mesure litigieuse aurait pu s’analyser comme une ingérence dans le droit de propriété. De même, dans une affaire Koufaki et Adedy c. Grèce, la baisse prévue par la législation litigieuse allait de 12 à 30%, présentait une action rétroactive, et était une mesure temporaire. Malgré ici l’absence de temporalité, pourtant si décisive dans l’affaire Danuté Mockienè c. Lituanie, ou encore uneb baisse proche du 1/3 du montant de la prestation, la CEDH n’avait toujours pas conclu à une violation de l’article 1 du protocole 1, considérant que les autorités n’avaient pas excédé leur marge d’appréciation nationale. La question de la légitimité des critères retenus par la Cour, et ce à divers endroits, se pose alors car le fond de la décision est discutable, et l’analyse de la Cour, superficielle.

Alors que la marge d’appréciation nationale, n’est en réalité qu’une application du principe de subsidiarité, ce principe cardinal de la CEDH ne doit pas moins être utilisé par la Cour à bon escient, or, en matière de crise économique, une trop grande latitude offerte aux États peut être dangereuse pour les droits des individus.

II. La pratique de la marge d’appréciation nationale face à la crise économique : une largesse offerte aux États difficile à assumer

Les conséquences de la retenue du standard national comme référence de validation des mesures nationales au regard de la Convention par la Cour sont réelles pour les requérants qui voient la Cour rester impuissante face à leur précarité. C’est tout d’abord la question de la légitimité des arguments utilisés par la CEDH dans ses décisions concernant la crise économique, et surtout la difficulté à trouver une logique dans ces dernières qui attire l’attention (A). C’est ensuite en quelque sorte les conséquences de la « large » marge d’appréciation qui demeurent le tout dernier point à analyser, à savoir que la seule limite de cette marge d’appréciation réside dans le caractère éventuellement – mais jamais avéré – déraisonnable de la mesure appréciée qui peut amener à une remise en question de la substance du droit de l’article 1 du protocole 1 lorsqu’il concerne la protection de prestations sociales (B).

A. Un endossement conflictuel de la déviation de la doctrine protectrice de la CEDH en matière de crise économique

Comme cela a été vu précédemment, la marge d’appréciation nationale en matière de crise économique implique que la CEDH repose son analyse sur les critères déterminés par l’État lui-même afin d’apprécier si l’équilibre entre l’intérêt général et l’ingérence dans les droits des administrés est respecté. Ces critères peuvent être variables d’un État à l’autre, pour autant, la Cour considère invariablement que le choix du législateur ne se révèle manifestement pas dépourvu de base raisonnable, et que ces choix rentrent donc dans le cadre de la protection offerte par la Convention. Cependant, beaucoup de ces choix trouvent des justifications étranges qui révèlent en filigrane que l’objectif est de valider ces mesures, peu importe les moyens qui doivent être employés pour arriver à cette conclusion de conformité. En somme, ces dérives sont de deux sortes, elles peuvent être à la fois matérielles, mais également procédurales.

L’article 14 de la CEDH prévoit l’interdiction de la discrimination dans l’exercice des autres droits protégés par la Convention. Comme la Cour le rappelle dès le début de son raisonnement, une « discrimination signifie traiter différemment, sans justification objective et raisonnable, des personnes dans des situations similaires [notre traduction] »[28]. Autrement dit, il est possible de traiter différemment des personnes qui sont placées dans des situations différentes, il s’agit alors d’une distinction entre les administrés et non pas d’une discrimination. Dans l’affaire Danuté Mockienè c. Lituanie la Cour valide la possibilité d’opérer une distinction entre les agents publics et les agents privés sans que cela ne soit constitutif d’une discrimination. Une fois encore, ce n’est pas une surprise considérant que la Cour s’était déjà prononcée sur la question. Toutefois, alors que cela semble être admis, il apparaît intéressant de s’intéresser ici sur le bien-fondé des origines de cette distinction. En effet, en l’espèce, dès lors que la Cour Constitutionnelle lituanienne a justifié la différence de traitement entre les bénéficiaires de prestations sociales par le fait que certains assurés relèvent du régime général et donc du système de cotisations sociales, alors que d’autres dépendent de fonds directement puisés dans le budget de l’État, la CEDH n’a pas cherché à analyser la légitimité de cette distinction. Le raisonnement tient au fait que, puisque les pensions de service en question, sont directement tirées des fonds étatiques, elles font l’objet d’un traitement différent dans la Constitution lituanienne (puisqu’elles ne sont pas mentionnées), elle sont donc entièrement à la discrétion de l’État. Cependant, la simple affectation au passif de l’État d’une telle pension, la simple retenue du critère matériel « origine des fonds » est-elle vraiment égalitaire ? Dans une décision du 5 juillet 2012, la Cour Constitutionnelle portugaise avait constaté une rupture d’égalité entre les requérants et les personnes employées dans le secteur privé[29]. Dans l’affaire en question, les requérants se plaignaient d’une baisse temporaire de leur salaire de 14% du montant annuel initialement versé. La Cour Constitutionnelle portugaise avait considéré que la discrimination était constituée en raison de la disproportion de l’effort financier demandé aux bénéficiaires de prestations du secteur public par rapport à ceux du secteur privé et la Cour Constitutionnelle portugaise avait conclu à l’inconstitutionnalité de la mesure. Celle-là s’était appuyée sur le fait que : « [n]o equivalent effort is required of most of the other citizens who earn income from other sources, regardless of the amounts [they receive] [30]». En comparaison, dans l’affaire Mockienè, la même distinction a permis de justifier non seulement une baisse sans compensation, mais également une prolongation exceptionnelle de deux ans, contrairement aux autres pensions qui n’ont été affectées par la loi budgétaire que pour une durée d’un an. Alors même que la Cour Constitutionnelle portugaise relevait que : « the legislator’s freedom in cutting the salaries and pensions of people who receive money from public funds, with a view to achieving budgetary balance, even in the context of a severe economic and financial crisis, can obviously not be unlimited »[31], mais également que «[t]he difference in treatment is so sharp and significant that the effectiveness of the measure adopted in order to reduce public deficit to the levels agreed in the memoranda of understanding does not justify [it], especially since alternative solutions for reducing the deficit could be envisaged either on the expenditure side[32], elle avait pourtant été contrainte de prononcer la validité de telles mesures au regard de sa Constitution et de la Convention car elles étaient finalement temporaires, et que le caractère très exceptionnel de telles mesures était nécessairement démontré par l’asphyxie de l’économie portugaise en raison de la crise économique et par l’existence même d’un programme d’une telle ampleur[33]. En définitive, le raisonnement consiste à dire que, plus les mesures sont drastiques, plus elles se justifient d’elles-mêmes et ne nécessitent pas d’analyse plus poussée. La crise est donc à la fois le problème et la solution, elle génère le conflit, et elle est l’argument qui justifie l’impuissance, non seulement des Cours nationales, mais également de la CEDH qui reste paralysée face à ces questions. Pourtant, la différence de traitement est bien réelle, et la justification douteuse. La CEDH aurait pu parfaitement s’émanciper quelque peu de cette contrainte nationale et il ne peut être que regretté qu’elle ne l’ai pas fait. Il apparaît en effet injuste que les agents publics soient plus lourdement affectés par les mesures consécutives aux crises économiques que ceux du secteur privé, simplement parce que leur pension est directement tributaire de l’état des finance du pays en question.

Concernant les dérives procédurales, la Cour est consciente de ces limites puisque déjà, en 1986, dans une affaire James c. Royaume-Uni, la Cour reconnaissait qu’« [e]n matière de privation de propriété, une législation de grande envergure, en particulier si elle exécute un programme de réforme économique et sociale, ne peut guère arriver à une justice intégrale face à la variété des situations dans lesquelles se trouvent les très nombreuses personnes concernées »[34]. Par ailleurs, toujours concernant une loi intervenue en contexte de crise économique et visant une réduction budgétaire à l’échelle nationale, la Cour s’était prononcée dans une décision N.K.M c. Hongrie sur la situation d’une requérante qui, ancienne députée et donc fonctionnaire de l’État hongrois, avait vu une de ses pensions taxée à 98%, cela représentant une baisse de 14% de l’ensemble de ses revenus et ce, de façon rétroactive. La requérante avait introduit une plainte devant la Cour constitutionnelle hongroise qui avait déclaré l’inconstitutionnalité de la loi « en se basant sur le fait qu’un tel fardeau pécuniaire était inconstitutionnel s'il s'agissait d'un caractère confiscatoire ou que son étendue était clairement exagérée, c'est-à-dire disproportionnée et injustifiée [notre traduction] »[35]. Cependant, le Parlement avait par la suite revoté une loi, sensiblement la même, qui relevait simplement le plafond des personnes imposées, mais qui introduisait surtout une nouvelle mesure, la restriction du droit de la Cour constitutionnelle d'examiner la législation sur les questions budgétaires et fiscales. Une fois portée devant la CEDH, alors que celle-ci indique que « l'existence d'une base juridique dans le droit interne ne suffit pas, en soi, à satisfaire le principe de la légalité. En outre, la base juridique doit avoir une certaine qualité, à savoir qu'elle doit être compatible avec la règle de droit et doit fournir des garanties contre l'arbitraire [notre traduction] »[36], la Cour fait ici à nouveau application de la marge d’appréciation nationale et indique que « l’origine légale de la décision ne peut être remise en cause [notre traduction] »[37]. Ainsi, alors qu’une loi était initialement invalidée par la Cour constitutionnelle, et qu’une autre avait après coup été votée dans des termes similaires, ajoutant une clause de restriction du contrôle de la Cour constitutionnelle, la CEDH n’avait tout de même pas su s’opposer à la validité de la loi en question.

Ce raisonnement inductif, qui reflète la nécessité de valider une conclusion par des éléments de raisonnement discutable, emporte une déviation de la doctrine protectrice de la CEDH. Le fait qu’il y ait une ambiguïté, voire même un conflit, entre la conception des droits de l’homme par la CEDH, et la contrainte qu’elle se fait de cautionner les dérives étatiques en matière économique. Cette déviation se fait montre à plusieurs égards à commencer par le fait que, comme le relève justement la juge à la CEDH Julia Laffranque, le principe de base « bien établi dans la jurisprudence de la Cour » est que « le manque de ressources ne saurait justifier un manquement à la Convention » et que « seules des circonstances extrêmes peuvent justifier une ingérence dans des droits conventionnels et que celle-ci doit être dûment motivée »[38]. Pourtant, alors même que la juge Julia Laffranque note avec amertume « la propension des États à assimiler leur bien-être à l’intérêt général de la société et la difficulté qu’il y a à mettre en balance cette considération avec des intérêts individuels »[39], la Cour maintient une large marge d’appréciation et auto-restreint son appréciation de la situation des requérants.

B. Les limites à cette marge d’appréciation, un droit de propriété résiduel concernant les prestations sociales ?

Alors que la légitimité de ces mesures nationales est sérieusement mise en doute, et que le principe de protection des droits fondamentaux est cher à la Cour, elle ne parvient pas à pousser son contrôle au delà du strict minimum. La superficialité de l’analyse tenue par la CEDH dans l’affaire Mockienè concernant le deuxième grief de la requérante, soit sa plainte au regard de l’article 1 du protocole 1 combiné à l’article 14 CEDH, peut d’ailleurs ici être critiquée. En effet, en l’espèce, la différence majeure entre la requérante et les bénéficiaires au regard desquels elle estime avoir fait l’objet d’une discrimination, réside dans la protection constitutionnelle des pensions de ces derniers, et l’absence de mention de son type de pension (les pensions de service) dans le texte de la Constitution. C’est donc selon une qualification nationale formelle et sans réel fondement que la demande de la requérante est écartée. La seule absence de mention dans la Constitution lituanienne, et non pas la prise en compte de l’aspect matériel des pensions de service, provoque une réaction en cascade puisque cela permet à la Cour Constitutionnelle lituanienne de valider un traitement différent que celui réservé aux prestations sociales générales – une baisse sans compensation, et une prorogation dans le temps de cette mesure –, qui va être à son tour déclarée conforme à la Convention par la CEDH, sans que le fond du litige ne soit réellement abordé. La seule limite que va regarder la Cour tient au caractère « manifestement dépourvu de base raisonnable » de la mesure nationale. Ce qui est particulièrement surprenant en l’espèce, et qui ne fait que renforcer l’ambiguïté du raisonnement de la Cour qui vient d’être exposé, c’est que l’ultime argument avancé par la Cour avant de conclure à la non recevabilité de la requête au regard de l’article 14 de la CEDH combiné à l’article 1 du protocole 1 repose sur la question de la vulnérabilité de la requérante : « [t]he Court further observes that service pensions are awarded on the basis of individuals’ service in State institutions, their merits, or other similar circumstances, rather than on the basis of need or vulnerability »[40]. Or, en l’espèce, il est bien précisé dès le début de la décision que si la requérante a quitté ses fonctions, et qu’elle bénéficie de la pension de service, c’est pour des raisons de santé liées à son poste[41]. La pension de service n’est alors pas une sorte de prime pour service rendu, mais une compensation pour des problèmes de santé rencontrés dans le cadre de son travail pour l’État. Mais alors, où se situe le fameux seuil de vulnérabilité, seule limite à la marge d’appréciation nationale ? La réponse, assez alarmante, a déjà été donnée dans la décision Koufaki et Adedy c. Grèce dans lequel la Cour indique que finalement, pour qu’il y ait violation, il est nécessaire pour les requérants de prouver « de manière concrète que leur situation s’était dégradée à un point tel que leur subsistance serait mise en danger »[42]. Dans le cadre de la protection qu’offre l’article 1 protocole 1 de la CEDH, il ne s’agit pas alors de protéger les requérants d’une situation de précarité, mais d’éventuellement intervenir si ces derniers subissent une « charge individuelle excessive »[43] les plaçant dans une situation d’extrême précarité.

La Cour se refuse à vérifier si des solutions plus douces auraient pu être mises en place par les États et considère que ce n’est pas son rôle que d’interférer avec les politiques sociales et économiques des États parties à la Convention. En cela, son contrôle du respect de l’article 1 du protocole 1 à la CEDH est alors totalement dérisoire et tend à priver d’effet les avancées en matière de protection sociale jusqu’ici réalisées. Outre cette quasi-nullité du contrôle des mesures économiques d’envergure, ce qui reste le plus inquiétant, reste tout de même le refus de condamner les États en la matière, considérant qu’ils sont au moins irresponsables, au pire impuissants. Mais, dans d’autres contextes, ce n’est pas parce qu’un créancier n’est pas solvable que les tribunaux s’abstiennent de le condamner à payer. Le fait de trouver des moyens d’éviter une condamnation est plus dangereux pour la protection des droits que celui de condamner, éventuellement sans effets. La crise économique peut être une explication partielle, mais ne devrait en aucun cas être une justification amenant à une exemption totale de responsabilité de la part de l’État.

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Notes de bas de page

  • CEDH, 4ème section, 4 juillet 2017, Danuté Mockienè c. Lituanie, Req. no. 75916/13
  • Expression traduite des termes « after being discharged for health reasons related to their duties », reproduits au §20 de la décision.
  • Expression traduite des termes « pension service » dans le texte original en anglais.
  • Voir notamment, l’article 52 et l’article 23 al. 3 de la Constitution lituanienne, reproduits au §18 de la décision.
  • Décision Danuté Mockienè c. Lituanie, §56
  • Decision of the Lithuanian Supreme Court of 6 February 2007, civil case no. 3K-7-7/2007, voir en ce sens, CEDH, 2ème section, 15 octobre 2013, Savickas and Others v. Lithuania, req. no. no. 66365/09CEDH, 2ème section, 14 mai 2013, N.K.M. c. Bulgarie, Req. no. 66529/11, §55
  • CEDH, 1ère section, 16 décembre 1974, Müller c. Autriche, req. no. 5849/72
  • CEDH, 23 septembre 1982, Sporrong et Lönnroth du 23 septembre 1982, Série A no 52, p. 24, §61.
  • Décision Danuté Mockienè c. Lituanie, §35Françoise Tulkens, « La mise en œuvre de la Convention européenne des droits de l’homme en période de crise économique », Dialogue entre juges, Cour européenne des droits de l’homme, Conseil de l’Europe, 2013, p. 24, §9
  • Décision Danuté Mockienè c. Lituanie, op.cit., §36
  • Décision Danuté Mockienè c. Lituanie, op.cit ., §41CEDH, 1ère section, 7 mai 2013, Koufaki et Adedy c. Grèce, req. nos. 57665/12 et 57657/12, §39
  • Décision Danuté Mockienè c. Lituanie, §41
  • Ibid., §41
  • Ibid., §6
  • Ibid., §41
  • Ibid., §18
  • Ibid., §11
  • Ibid., §7
  • Ibid., §24
  • Ibid., §26
  • Ibid., §45
  • Ibid., §45
  • Ibid., §38
  • Ibid., §46
  • Ibid., §45CEDH, 3ème section, 6 décembre 2011, Mihăieş et Senteş c. Roumanie, req. nos. 44232/11 et 44605/11CEDH, 1ère section, 7 mai 2013, Koufaki et Adedy c. Grèce, op. cit.
  • Décision Danuté Mockienè c. Lituanie, §52CEDH, 2ème section, 8 octobre 2013, Da Conceição Mateus et Santos Januario c. Portugal, req. nos. 62235/12 et 57725/12, §4CEDH, 2ème section, 8 octobre 2013, Da Conceição Mateus et Santos Januario c. Portugal, req. nos. 62235/12 et 57725/12, §4
  • Ibid., §4CEDH, 2ème section, 8 octobre 2013, Da Conceição Mateus et Santos Januario c. Portugal, req. nos. 62235/12 et 57725/12, §4
  • Ibid., §25CEDH, Ass. Plénière, 21 février 1986, James c. Royaume-Uni, req. no. 8793/79, §68CEDH, 2ème section, N.K.M c. Hongrie, req. no. 66529/11, §9CEDH, 2ème section, N.K.M c. Hongrie, op.cit., §47CEDH, 2ème section, N.K.M c. Hongrie, op.cit., §54Julia Laffranque, « La mise en œuvre de la Convention européenne des droits de l’homme en période de crise économique », Dialogue entre juges, Cour européenne des droits de l’homme, Conseil de l’Europe, 2013, p. 10
  • Ibid.
  • Décision Danuté Mockienè c. Lituanie, op.cit, §53
  • Expression traduite des termes « after being discharged for health reasons related to their duties », reproduits au §20 de la décision. CEDH, 1ère section, 7 mai 2013, Koufaki et Adedy c. Grèce, op. cit., §44
  • Ibid., §32