Conseil de l'Europe

Honni soit qui... manigance. A propos de la conférence de brighton sur l'avenir de la cour européenne des droits de l'homme

Conférence de haut niveau sur l’avenir de la Cour européenne des droits de l’Homme (Brighton, 18-20 avril 2012).

Le fait d’avoir joué « à domicile » aurait-il incité les britanniques à retrouver leur fameux sens du fair play ? Où, à l’inverse, ces derniers ont-ils pêché par excès de confiance, se faisant finalement « contrer », faute d’avoir su canaliser leurs trop grandes ambitions offensives ? Cette (double) question mérite d’être posée aux vues des résultats de la récente conférence de Brighton relative à l’avenir de la Cour européenne des droits de l’Homme. En effet, de nombreux observateurs s’accordaient à dire que la Cour de Strasbourg allait être « éreintée » en cette occasion par certains Etats parties du Conseil de l’Europe, au premier rang desquels figurait donc le Royaume-Uni. Or, le juge européen ressort finalement à peine « égratigné » de la conférence, voire peut apparaitre à certains égards renforcé.

Pour bien comprendre les enjeux de Brighton, il faut savoir que cette conférence s’inscrivait dans un double contexte. « Côté cour », il s’agissait, après les conférences de Laeken (2010) et d’Izmir (2011), de prolonger la réflexion relative à l’avenir de la juridiction européenne des droits de l’Homme, au problème de l’exécution de ses arrêts par les Etats partie et surtout, à son engorgement toujours aussi préoccupant malgré l’entrée en vigueur des réformes du Protocole n°14. « Côté jardin », la conférence de Brighton devait également être l’occasion de tenter de régler le conflit qui opposait depuis plusieurs années déjà la Cour de Strasbourg au Royaume-Uni, et plus largement aux Etats parties agacés par son judicial activism. A ce titre, il convient de rappeler que les autorités britanniques avaient peu apprécié d’être condamnées dans l’affaire Hirst[1], du fait de l’absence de droit de vote accordé aux détenus. Et encore moins de voire cette condamnation confirmée par la jurisprudence ultérieure de la Cour[2].

Il était donc annoncé que le « bras de fer » politique et juridique engagé depuis 2005, allait probablement prendre fin à Brighton, débouchant au mieux sur un sévère « recadrage » de la Cour, au pire sur une véritable « reprise en main » de cette dernière par les Etats parties[3]. Il faut dire que le Royaume-Uni, en charge de la présidence du Comité des ministres, avait émis préalablement à la conférence une série de propositions inquiétantes qui, sous-couvert d’aider la Cour à « garder la tête hors de l’eau », cherchaient surtout à limiter ses pouvoir, risquant de mettre durablement à mal son indépendance[4]. Fort heureusement, les ambitions britanniques ont fait long feu et la reprise en main annoncé n’a pas eu lieu (I). Ce qui ne signifie pas cependant que Brighton ait permis de dissiper toutes les incertitudes concernant l’avenir de la Cour européenne (II). Une conférence « entre ombre et lumière » en quelque sorte…   

1. « La lumière » : l’échec de l’ambition britannique de soumettre la Cour

Quoique soutenu par quelques Etats parties, tels la Suisse ou la France de façon plus discrète, le Royaume-Uni n’est pas parvenu à fédérer autour de lui un « bloc majoritaire » d’Etats susceptibles d’appuyer ses propositions. D’un côté, il s’est heurté à l’opposition des Etats européens dont la tradition est de défendre envers et contre tout l’indépendance de la Cour et de son contrôle. D’un autre, les représentants britanniques n’ont pas hésité à ouvrir un second front (maladroitement ou courageusement selon les sensibilités), pointant du doigt, à l’occasion de la conférence, les Etats parties à l’origine de violations graves et massives des droits de l’Homme. Le soutien de la Russie, pour ne citer que cette dernière, était dès lors compromis, alors pourtant que l’on connait les positions très critiques de cet Etat à l’encontre de la Cour et sa volonté de desserrer l’étreinte du contrôle européen. Peu de soutiens donc, ce qui explique que la plupart des positions britanniques aient finalement été repoussées.

Il en va ainsi en premier lieu de la proposition controversée contraignant la Cour à déclarer irrecevable une requête « si elle est en substance identique à une question déjà examinée par une juridiction nationale en tenant compte de la Convention, à moins que la Cour estime que cette juridiction nationale amanifestement commis une erreur dans son interprétation ou son application des droits reconnus par la Convention ». La formule retenue par la déclaration finale de Brighton semble beaucoup moins attentatoire au contrôle de la Cour, cette dernière étant simplement invitée à déclarer irrecevable « une requête soulevant un grief qui a été dûment examiné par un tribunal interne appliquant les droits garantis par la Convention à la lumière de la jurisprudence bien établie de la Cour, y compris le cas échéant sur la marge d’appréciation, à moins que la Cour estime que la requête soulève une question sérieuse relative à l’interprétation ou à l’application de la Convention ». La nuance est de taille, puisque l’idée d’un contrôle limité à l’erreur manifeste disparait… tandis que la formule finalement retenue correspond déjà à la réalité du contrôle exercé à Strasbourg.

En second lieu, le Royaume-Uni a connu un autre semi-échec dans sa volonté de faire inscrire dans le texte de la CEDH les principes de subsidiarité et de marge d’appréciation. Le fait de vouloir graver dans le marbre ces principes jurisprudentiels qui irradient déjà largement la Convention n’abusait personne. Derrière les arguments de transparence et d’accessibilité, la volonté britannique était bien de contraindre la Cour à adopter de façon quasi systématique (car imposée par le texte fondateur) une attitude de self restraint. L’échec n’est toutefois que relatif puisque la déclaration finale propose que ces deux principes soient inscrits à l’avenir, non dans le corps mais dans le préambule de la CEDH, et ce par le biais d’un protocole d’amendement adopté par le Comité des ministres d’ici fin 2013. Encore faudra-t-il toutefois que les Etats parties s’entendent lorsqu’il sera effectivement question de franchir le pas.

En dernier lieu et plus globalement, les britanniques ont échoué dans leur tentative de « renationalisation » du contrôle des violations des droits de l’Homme. Ici encore, l’objectif affiché pouvait apparaitre louable, puisqu’il s’agissait de rappeler que les Etats parties sont les premiers garants du respects des droits de l’Homme et partant, les premier responsables s’agissant d’octroyer une réparation aux victimes. Mais si ce rappel d’évidence n’était pas pour déplaire à une Cour européenne qui n’a de cesse de chercher à responsabiliser les Etats, la préoccupation britannique tenait moins à la volonté de soulager le juge de Strasbourg d’un flux toujours croissant de requêtes, qu’au désir d’obtenir une fois de plus davantage de liberté par rapport à l’échelon européen. En définitive, la responsabilité des Etats est certes rappelé à plusieurs reprises, tant en amont qu’en aval[5] de l’action de la Cour ; mais de façon assez timide puisque la proposition britannique consistant à durcir les sanctions contre les Etats en cas d’inexécution des arrêts de condamnation n’est pas retenue[6]. De ce point de vue, certains commentateurs n’ont d’ailleurs pas hésité à parler de « victoire à la Pyrrhus »[7].

2. « L’ombre » : l’avenir toujours incertain du contrôle exercé par la Cour

Les résultats de la conférence de Brighton peuvent en effet faire l’objet d’une lecture un peu moins optimiste. Car si la Cour a échappé au pire (i.e. à une reprise en main par les Etats), il n’est pas certain que le meilleur soit promis au contrôle qu’elle exerce. Du point de vue de l’examen de la recevabilité des requêtes, sont certes écartées plusieurs propositions britanniques de durcissement, telle la fin de l’invocation en substance (impliquant l’obligation d’invoquer formellement la CEDH dans les recours internes) ou l’imposition au requérant de frais de procédure élevés, voire d’un ministère obligatoire d’avocat. Cependant, la déclaration finale comporte deux autres propositions : d’une part, réduire de six à quatre mois le délai pour saisir la Cour à compter de la dernière décision nationale définitive. D’autre part, mettre fin à la seconde clause de sauvegarde accompagnant la condition de préjudice important introduite par le Protocole 14. Autrement dit, le juge de Strasbourg pourrait à l’avenir déclarer la requête irrecevable en cas de préjudice minime, alors même que l’affaire n’aurait pas été dument examinée par un tribunal interne. Même si l’on comprend que la Cour ait besoin de pouvoir se consacrer pleinement aux affaires qui requièrent le plus son attention, on peut s’inquiéter d’un énième durcissement des conditions de recevabilité, l’accessibilité des requérants au prétoire du juge de Strasbourg étant déjà particulièrement limité[8]

Ensuite et peut-être surtout, le climat général de la conférence de Brighton nous semble révélateur d’une tendance de plus en plus nette à la critique dujudicial activism de la Cour de Strasbourg, y compris d’ailleurs au sein des Etats parties qui sont pourtant les principaux soutiens de son action (Allemagne, Autriche, Etats scandinaves…). Certes, la tentative de « recadrage » du Royaume-Uni a apparemment échoué, ce dont il convient de se féliciter. Toutefois, il n’est pas certain que l’indépendance de la Cour soit définitivement assurée pour autant. Du point de vue des acquis, on notera que l’importance d’un contrôle « ultime » du juge européen est rappelée à plusieurs reprises et que la perspective d’une meilleure coordination avec l’action des autorités nationales est enfin évoquée sérieusement, via l’idée d’un mécanisme d’avis consultatif à la demande des juridictions nationales[9]. Cependant, la Cour européenne reste à bien des égards sous la pression des Etats, ce dont témoignent les nombreuses « incitations » à son égard figurant dans la déclaration finale de Brighton[10].  

De même, il convient de s’interroger à nouveau sur l’inscription de la subsidiarité et de la marge d’appréciation dans le préambule de la CEDH. Un premier point de vue consiste à avancer que cette formalisation ne devrait pas plus contraindre l’action de la Cour que ce n’est le cas aujourd’hui. Mais un second revient à souligner qu’à défaut de pouvoir être « censurée » par les Etats, la Cour de Strasbourg semble parfois se laisser aller à une certaine forme d’autocensure. De ce point de vue, il est notable que sa jurisprudence la plus récente a été traversée par un nombre significatif de décisions que l’on pourra juger au mieux timides, au pire régressives. Que l’on songe parmi les plus notables aux affaires A. B. C. (concernant l’avortement)[11], Lautsi (sur la présence des crucifix dans les salles de classe italienne)[12], Austin (s’agissant de la conventionnalité du « kettling »)[13] ou Gas et Dubois (sur l’adoption pour les couples homosexuels)[14]. Sans parler de la récente décision rendue dans l’affaire Scopolla[15], dans laquelle la Grande chambre a surtout semblé désireuse de ménager les Etats concernant l’épineuse question du droit de vote des détenus. En effet, sans revenir sur les principes affirmés dans l’arrêt Hirst(pas de déchéance automatique du droit de vote pour les détenus), la Cour reconnait finalement aux autorités nationales une ample marge d’appréciation concernant les modalités concrètes de ladite privation. Le Royaume-Uni a-t-il été récompensé de son échec ? Ou s’était-il laissé convaincre à Brighton d’être un peu moins vindicatif, dans l’attente d’une solution susceptible de dépassionner le conflit ? Dans un cas comme dans l’autre, on doit redire que si les Etats peuvent légitimement contester les solutions de la Cour et sont dans leur rôle lorsqu’ils cherchent à la faire changer d’avis, il serait en revanche dommageable que la Cour abdique son rôle de juge entraineur et cède systématiquement face à la première protestation nationale venue, fut-elle un peu musclée.

Parmi les différents aspects abordés par cette conférence décidément très riche, un dernier élément mérite enfin d’être souligné. Pour la première fois à l’occasion d’une conférence de haut niveau, la question des moyens matériels et humains supplémentaires dont devrait bénéficier la Cour a été ouvertement soulevée par les Etats ! Cependant, la déclaration finale reste vague sur ces questions, se contentant d’enregistrer formellement les demandes de la Cour … mais rappelant dans le même temps la nécessité de tenir compte « des principes budgétaires du Conseil de l’Europe   (…) et de faire attention aux frais ». Partant et dans le contexte de crise économique, la tentation peut être grande pour certains Etats non seulement de ne pas augmenter de façon significative le budget de la Cour… mais peut-être même de le rogner. N’en déplaise à certains Etats parties, les aspects budgétaires ne peuvent en aucun cas constituer un moyen de pression envers la Cour, remettant en cause son indépendance, voire sa viabilité. La principale question méritant donc être posée après la conférence de Brighton - comme d’ailleurs après toutes celles qui l’ont précédée - est donc la suivante : Est-ce que les quarante-sept Etats membres du Conseil de l’Europe seront prêts un jour à consacrer un peu plus que 0,08 euros par personne et par an afin de protéger les droits de l’Homme ?

Notes de bas de page

  • CEDH, G.C., arrêt du 6 octobre 2005, Hirst c. Royaume-Uni (n°2) (n° 74025/01).
  • CEDH, 4ème sect., arrêt du 23 novembre 2010, Greens et M.T. c. Royaume-Uni (n° 60041/08 et 60054/08). V. également CEDH, 2e Sect., arrêt du 19 janvier 2011, Scoppola c. Italie (n°3) (n° 126/05).
  • V. par ex. « Down to the wire : Britain’s campaign to change the ECHR is about to be tested », The Economist, 14 avril 2012.
  • V. en ce sens le projet de déclaration présenté le 23 février 2012.
  • Avec notamment la proposition de mettre en place une sorte de « class action » pour certaines affaires.
  • Une telle proposition pouvait au demeurant apparaitre assez paradoxale (ou purement diplomatique) puisque le Royaume-Uni a lui-même pris la mauvaise  habitude de ne pas exécuter certains arrêts de la Cour…
  • V. N. Hervieu, « Bilan contrasté pour la périlleuse conférence de Brighton sur l’avenir de la Cour européenne des droit de l’Homme », in Lettre « Actualités Droits-Libertés » du CREDOF, 23 avril 2012.
  • V. D. Szymczak, « Le Chameau et l’aiguille : A propos de l’accessibilité des requérants individuels au prétoire de la Cour européenne des droits de l’Homme », Mélanges en l’honneur de Jean-Claude Masclet (à paraitre).
  • Le Comité des ministres devrait ainsi rédiger d’ici fin 2013 un projet de Protocole facultatif allant dans ce sens.
  • V. N. Hervieu, « Bilan contrasté pour la périlleuse conférence de Brighton sur l’avenir de la Cour européenne des droit de l’Homme », préc.
  • CEDH, G.C., arrêt du 16 décembre 2010, A. B. C. c. Irlande (n° 25579/05).
  • CEDH, G.C., arrêt du 18 mars 2011, Lautsi c. Italie (n° 30814/06).
  • CEDH, G.C., arrêt du 15 mars 2012, Austin c. Royaume-Uni (n° 39692/09).
  • CEDH, 5ème sect., arrêt du 15 mars  2012, Gas et Dubois c. France (n° 25951/07)
  • CEDH, G.C., arrêt du 23 mai 2012, Scoppola c. Italie (n°3) (n° 126/05).