Droit à des élections libres

Le problème des « partis politiques ectoplasmiques » : une solution légitime mais tardive

Cour EDH, 6 novembre 2012, Ekoglasnost c. Bulgarie, Req. N°30386/05.

L’affaire Ekoglasnost c. Bulgarie donne l’occasion à la Cour européenne des droits de l’homme (ci-après la Cour) de légitimer les solutions préconisées par le législateur bulgare afin de trouver une réponse au problème des « partis politiques fantômes ». Bien que ces solutions soient légitimes, leur mise en place doit obéir à certaines limites temporelles suggérées par la Commission de Venise. 

En l’espèce, le parti politique Ekoglasnost s’est vu refusé la participation aux élections parlementaires de 2005. La date des élections parlementaires a été fixée au 25 juin 2005 et la loi électorale bulgare a été modifiée à deux reprises en avril 2005, soit deux mois avant l’échéance électorale.

Lors de ces modifications, le Parlement bulgare a ajouté un certain nombre de conditions que les partis politiques devaient remplir afin d’être enregistrés par la Commission électorale centrale (ci-après CEC).

Ces conditions étaient les suivantes : l’existence d’un certificat délivré par la Cour des comptes attestant que le parti lui avait présenté ses rapports financiers annuels pour les trois années précédentes ; le versement d’un cautionnement électoral; et une liste d’électeurs ayant attesté par leur signature leur soutien à la participation du parti aux élections parlementaires. La première condition trouvait son origine dans un projet de loi déposé en 2003 visant à modifier l’ancienne loi électorale de 2001. Ce projet fut examiné et débattu par le Parlement bulgare et entra en vigueur le 1er avril 2005.

Quant aux deux autres conditions, elles étaient issues d’un projet de loi introduit le 1er février 2005 (soit 4 mois avant les élections) et la loi est entrée en vigueur le 12 avril 2005. Les conditions n’étaient pas remplies par Ekoglasnost et la CEC a refusé son enregistrement pour les élections parlementaires. Le parti a interjeté appel de cette décision devant la Cour administrative suprême qui a rejeté son recours le 19 mai 2005.

Ainsi, le parti Ekoglasnost a saisi la Cour en invoquant une violation de l’article 3 du Protocole n°1 qui garantit le droit à des élections libres dans ces termes : « Les Hautes Parties contractantes s’engagent à organiser à des intervalles raisonnables, des élections libres au scrutin secret, dans les conditions qui assurent la libre expression de l’opinion du peuple sur le choix du corps législatif ».

La jurisprudence de la Cour opère une distinction entre le volet actif du droit garanti par l’article 3 du Protocole n°1, qui porte sur le droit de vote, et le volet passif dudit droit, qui porte sur le droit de se porter candidat[1]. En l’espèce, le parti politique requérant soutenait que les nouvelles exigences, en raison de leur introduction tardive dans la loi électorale, l’ont injustement empêché de participer aux élections parlementaires, portant ainsi atteinte à son droit électoral passif. Ekoglasnost invoquait également une atteinte injustifiée au droit des électeurs d’élire leurs représentants en raison du refus de son enregistrement en tant que candidat ; cette partie de la requête est écartée par la Cour puisque manifestement mal fondée.

Quant au Gouvernement bulgare, ce dernier estimait que les nouvelles conditions visaient « à assurer la participation aux élections parlementaires à des candidats et formations politiques bien établis, responsables et sérieux »[2] et que le parti requérant avait eu suffisamment de temps pour se conformer auxdites conditions.

Dès lors, la question qui se posait était celle de savoir si les modifications de la loi électorale portaient atteinte au droit électoral passif (i.e. le droit d’être élu) du parti politique Ekoglasnost.

La Cour estime « qu’aucune des trois conditions mises en cause par la partie requérante ne semble poser en soi un problème sous l’angle de l’article 3 du Protocole n°1 »[3] et que leur introduction dans la législation électorale poursuivait un objectif légitime, à savoir la solution au problème des « partis politiques fantômes »[4]. Cependant, la Cour constate que l’introduction tardive de deux des trois conditions, à savoir le versement d’un cautionnement électoral et l’existence d’une liste d’électeurs attestant leur soutien au parti, portait une atteinte disproportionné au droit du parti Ekoglasnost de participer aux élections législatives. Pour aboutir à ce constat de violation, la Cour précise que « le délai d’un an préconisé par la Commission de Venise pour l’introduction de modifications substantielles à la législation électorale n’a pas été respecté »[5] donnant ainsi un effet obligatoire certain aux lignes directrices établies par cet organe du Conseil de l’Europe.

Par conséquent, si les modifications de la loi électorale bulgare poursuivaient un objectif légitime (I), leur introduction tardive s’analyse en une atteinte disproportionnée au droit électoral passif du requérant (II).

1. L’introduction légitime des modifications de la loi électorale 

La Cour rappelle que les Etats disposent d’une large marge d’appréciation lorsqu’ils garantissent les droits issus de l’article 3 du Protocole n°1. Cependant, la Cour doit « s’assurer que les conditions auxquelles sont subordonnés le droit de vote ou le droit de se porter candidat à des élections ne réduisent pas les droits dont il s’agit au point de les atteindre dans leur substance même et de les priver de leur effectivité »[6].  En l’espèce, la Cour estime que le refus d’enregistrement d’Ekoglasnost par la CEC est une « atteinte du droit électoral passif » de ce parti politique.

Néanmoins, l’introduction desdites conditions avait pour objectif « d’assurer la participation aux élections législatives de formations politiques viables »[7]. De plus, la Cour précise que la Commission de Venise, dans son avis relatif au nouveau Code électoral bulgare de 2011, « a estimé que tant le cautionnement électoral que l’exigence de recueillir un certain nombre de signature soutenant la présentation des partis aux élections parlementaires visaient l’objectif légitime de dissuader les candidatures fantaisistes »[8].

Cependant, si les modifications de la loi électorale en 2005 poursuivaient « bel et bien des buts légitimes »[9] puisqu’elles visaient à résoudre le problème des partis politiques fantômes, leur introduction tardive dans la législation électorale les rend disproportionnées. 

2. L’introduction tardive des modifications de la loi électorale

Le parti politique Ekoglasnost conteste l’introduction trop tardive des trois nouvelles conditions dans la loi électorale. Cependant, la juridiction strasbourgeoise distingue l’introduction de l’exigence d’un certificat délivré par la Cour des comptes et les deux autres conditions.

En ce qui concerne l’exigence d’un certificat délivré par la Cour des comptes attestant la présentation des rapports financiers annuels du parti requérant, la Cour « observe […] que le projet de nouvelle loi sur les partis politiques, qui prévoyait cette mesure, avait été déposé au Parlement en avril 2003 et que l’Assemblée nationale bulgare a tenu des débats publics sur celui-ci tout au long de l’année 2004 »[10]. Dès lors, l’introduction de cette condition était prévisible et le parti requérant aurait pu régulariser sa situation avant le mois d’avril 2005.

Quant à l’introduction du cautionnement électoral et de l’existence d’une liste d’électeurs attestant par leur signature leur soutien à la participation du parti aux élections parlementaires, « le projet de loi prévoyant ces nouvelles mesures avait été introduit au parlement seulement le 1er février 2005 »[11]. La Cour note que les Lignes directrices établies par la Commission de Venise soulignent « l’importance de la stabilité du droit électoral »[12]. Ainsi, la modification des règles fondamentales du système électoral moins d’un an avant les élections peut être perçu comme « lié à des intérêts partisans conjoncturels »[13]

Estimant que « les conditions de participation aux élections imposées aux formations politiques font également partie des règles électorales fondamentales »[14], les juges strasbourgeois considèrent que « dans le cas d’espèce, le délai d’un an préconisé par la Commission de Venise pour l’introduction de modifications substantielles à la législation électorale n’a pas été respecté »[15]. En introduisant tardivement les deux nouvelles conditions dans la législation électorale, les autorités bulgares ont porté une atteinte disproportionnée au droit électoral passif du parti requérant.

L’affaire Ekoglasnost semble ainsi transformer l’effet « incitatif » des Lignes directrices en matière électorale établies par la Commission de Venise dans un effet « obligatoire » pour les Parties contractantes à la Convention européenne des droits de l’homme. Trouvant son origine dans un accord partiel du Conseil de l’Europe, la Commission de Venise est « un organe consultatif indépendant qui coopère avec les Etats membres du Conseil de l’Europe, ainsi qu’avec les Etats non-membres intéressés »[16]. Cependant, si la Commission « peut effectuer de sa propre initiative des recherches, et le cas échéant, faire des études et élaborer des lignes directrices »[17], celles-ci ne sont pas dotées d’une force obligatoire. Or, si la Cour a opéré des renvois aux travaux de la Commission de Venise par le passé[18], la juridiction strasbourgeoise ne n’est jamais prononcée en termes de « respect » ou « non-respect » des Lignes directrices établies par cet organe en matière électorale.  Ainsi, il semblerait que le problème des « partis politiques fantômes » ait transporté les travaux de la Commission de Venise dans une nouvelle dimension : celle d’une plus grande effectivité.

Notes de bas de page

  • Cour EDH, Gde. Ch., 16 mars 2006, Zdanoka c. Lettonie, Req. N°58278/00, §105 et §106.
  • § 52.
  • § 63.
  • § 71.
  • §70.
  • §59 reprenant une jurisprudence constante, notamment Cour EDH, 2 mars 1987, Mathieu-Mohin et Clerfayt c. Belgique, Req. N° 9267/81, §52.
  • §64.
  • §64.
  • §64.
  • §66.
  • §67.
  • §69.
  • §69.
  • §69.
  • §70.
  • Article 1er du Statut révisé de la Commission européenne pour la Démocratie par le droit, Résolution (2002) 3.
  • Article 3, §1, Ibidem.
  • V. notamment Cour EDH, Gde. Ch., 27 avril 2010, Tanase c. Moldova,  Req. N° 7/08, §168.