Droit à des élections libres

Loin des yeux, loin des urnes - A propos de l'absence de garantie conventionnelle du droit de vote pour les expatries

CEDH, g.c., 15 mars 2012, Sitaropoulos et Giakoumopoulos c. Grèce, n° 42202/07.

Au titre des dispositions de la Convention européenne des droits de l’Homme, l’article 3 du Protocole additionnel, qui garantit le droit à des élections libres, est probablement celle qui présente le plus d’incertitude pour les requérants, du point de vue de l’interprétation qui en sera faite par la Cour de Strasbourg. Alternant tantôt judicial activism, tantôt self restraint, le juge européen des droits de l’Homme a effectivement pu dégager, sur le fondement du droit à des élections libres et démocratique, des solutions particulièrement audacieuses[1]… mais il a aussi souvent fait preuve d’une grande prudence à l’égard des systèmes électoraux nationaux[2], insistant notamment sur l’ample marge d’appréciation qu’il convenait de concéder aux Etats parties en la matière[3]. De ce point de vue, l’affaire Sitaropoulos c. Grèce rendue par la Grande chambre de la Cour le 15 mars 2012 peut être classée, sans trop d’hésitation, dans la catégorie des décisions empreintes d’une certaine timidité, voire d’une timidité certaine.

A l’origine de l’affaire se trouvait trois requérants grecs, par ailleurs fonctionnaires au Conseil de l’Europe, MM. Sitaropoulos, Stavros et Giakoumopoulos. Par décret présidentiel du 18 août 2007, l’Assemblée nationale grecque fut dissoute et la tenue d’élections générales fut fixée au 16 septembre 2007. Dans une lettre du 10 septembre 2007 adressée à l’ambassadeur de Grèce en France, les requérants, résidents permanents en France, exprimèrent leur souhait d’exercer leur droit de vote en France pour lesdites élections. Le 12 septembre 2007, il leur fut répondu : « L’Etat grec confirme sa volonté (…) de donner la faculté aux citoyens grecs résidant à l’étranger de voter depuis leur lieu de résidence. Cependant, (…) cette question nécessite des règles fixées par la loi, qui n’existent pas à l’heure actuelle. En effet, de telles règles ne pourraient émaner d’un simple acte administratif, des mesures spéciales devant être prises pour la mise en place de centres électoraux au sein des ambassades et des consulats (...). Malgré la volonté exprimée par l’Etat, votre demande ne pourra pas être satisfaite pour des raisons objectives en ce qui concerne les prochaines élections. ». Le 16 septembre 2007, les élections eurent lieu et les requérants, qui ne se rendirent pas en Grèce, n’exercèrent pas leur droit de vote. Le 20 septembre 2007, ils saisirent la Cour voyant dans l’impossibilité de voter depuis leur lieu de résidence une entrave disproportionnée à l’exercice de leur droit de voter aux élections législatives, garanti par l’article 3 du Protocole no 1. Le 8 juillet 2010, la 1ère section de la Cour déclara la requête irrecevable concernant M. Stavros[4] mais releva une violation de la CEDH s’agissant des deux autres requérants[5].  Le 22 novembre 2010, l’affaire fut renvoyée devant la Grande Chambre en vertu de l’article 43 de la Convention.

1. La solution de l’affaire Sitaropoulos

Contrairement à la chambre de sept juges avant elle, la Grande Chambre estime, à l’unanimité[6], qu’il n’y a pas eu violation de l’article 3 du Protocole additionnel, dans la mesure où il n’y a pas eu en l’espèce d’atteinte « à la substance même du droit de vote des requérants » (§81). Pour le dire autrement, la Cour de Strasbourg estime à l’occasion de cette affaire que le refus de mettre en place un système permettant l’exercice du droit de vote à l’étranger pour les citoyens expatriés n’emporte pas une violation du droit à des élections libres tel que garanti par la Convention. Selon les sensibilités, cette solution apparaitra logique (compte tenu de la jurisprudence antérieure de la Cour… et de la situation spécifique de la Grèce) ou à l’inverse décevante (du point de vue d’une garantie effective du droit de vote). Dans un cas comme dans l’autre, et ainsi que certains commentateurs de la décision ont déjà eu l’occasion de le souligner[7], il convient cependant de ne pas exagérer le « retour en arrière » auquel a procédé la Grande chambre par rapport à l’arrêt de chambre.

Dans l’arrêt de chambre de 2010, la Cour de Strasbourg avait en effet déjà refusé d’interpréter l’article 3 du Protocole no1 comme imposant, de manière générale, une obligation positive aux autorités nationales de garantir le droit de vote aux élections législatives pour les électeurs expatriés[8]. Ce faisant, elle était demeurée a priori fidèle à sa jurisprudence traditionnelle relative aux conditions de résidence[9] et au droit de vote des expatriés[10]  Cependant, elle avait malgré tout reconnu une violation en l’espèce, du fait que l’article 51§4 de la Constitution grecque prévoyait que « les modalités d’exercice du droit de vote par les électeurs résidant en dehors du territoire national peuvent être fixées par une loi adoptée à la majorité des deux tiers du nombre total des députés ». Or, une telle disposition était restée inappliquée pendant plus de 35 ans, faute pour les autorités grecques d’être parvenues à adopter une loi sur le vote des expatriés. En conséquence, la 1ère section prétendant « veiller à ce que [la disposition constitutionnelle] ne tombe pas de fait en désuétude »[11] avait choisi de sanctionner la Grèce pour n’avoir pas assuré le respect de ses propres normes constitutionnelles. De la sorte, la Cour « s’était faite juridiction constitutionnelle, l’engagement constitutionnel de la Grèce ayant été transformé en un engagement conventionnel opposable uniquement à celle-ci »[12].

De ce point de vue, le raisonnement de la Grande chambre apparait plus classique. Comme précédemment, la Cour commence certes par relever que le «grief porte non pas sur la reconnaissance du droit de vote des expatriés proprement dit […] mais sur les modalités de son exercice » (§70). Toutefois, elle estime nécessaire de statuer « à la lumière de la question plus générale de savoir si l’article 3 du Protocole n° 1 met à la charge des Etats l’obligation d’instaurer un système permettant l’exercice du droit de vote à l’étranger pour les citoyens expatriés » (§ 70). Aux termes d’une analyse comparative et contrairement à la chambre, la Grande Chambre estime alors qu’« aucun des instruments juridiques examinés (…) ne permet de conclure que, en l’état actuel du droit, les Etats ont l’obligation de rendre possible l’exercice du droit de vote par les citoyens résidant à l’étranger. Quant aux modalités d’exercice de ce droit prévues par les Etats membres du Conseil de l’Europe qui autorisent le vote à l’étranger, elles présentent actuellement une grande variété » (§ 75). Dans le prolongement de sa jurisprudence passée, elle refuse en conséquence d’interpréter l’article 3 du Protocole n° 1 comme allant jusqu’à imposer aux États « la mise en œuvre […] de mesures favorisant l’exercice du droit de vote par les expatriés depuis leur lieu de résidence » (§ 71).

Il est à noter que la Grande chambre s’écarte également de la motivation de l’arrêt de chambre lorsqu’elle observe que « si l’article 51 § 4 de la Constitution permet au législateur de mettre en œuvre l’exercice du droit de vote des Grecs expatriés depuis leur lieu de résidence, il ne l’y oblige pas pour autant. [Partant] il ne revient pas à la Cour d’indiquer aux autorités nationales à quel moment ni de quelle manière elles devraient mettre en œuvre l’article 51§4 de la Constitution » (§ 76). Selon certains commentateurs, « cette lecture ne paraît pas déraisonnable [et] il aurait été […] curieux que la juridiction européenne prétende consacrer et imposer une interprétation d’une disposition de la Constitution grecque, alors même que la doctrine grecque n’est elle-même pas unanime à ce sujet. Au surplus, aucun accord politique suffisamment large n’a pu se cristalliser en Grèce pour que le législateur mette en œuvre cette possibilité constitutionnelle et facilite le droit de vote des expatriés »[13]. Qu’il soit cependant permis de nuancer ce constat : outre que l’absence d’accord politique dans un Etat permettant de mener à bien une réforme ne constitue pas une circonstance atténuante de la responsabilité de ce dernier[14], la Cour n’a pas hésité par le passé à censurer une disposition constitutionnelle, ou l’interprétation qui en était faite par le juge national[15]. Le rôle de « juge entraineur » que doit remplir le juge européen l’oblige par moment à « faire office » de juge constitutionnel et la légitimité d’un tel positionnement tient en définitive davantage aux « finalités » (i.e. à la solution retenue) qu’aux « moyens » (i.e. l’activisme déployé pour y parvenir).

Ceci étant, on pourra légitiment soutenir que, pour un ensemble de raisons[16], il n’était pas « souhaitable » de reconnaitre un droit de vote au profit des expatriés grecs. Auquel cas la retenue de la Grande chambre dans l’affaire Sitaropoulos ne pourra qu’être saluée. Mais à l’inverse, les partisans du droit de vote des expatriés pourront préférer la démarche de l’arrêt de chambre. Quoique contestable du point de vue de la cohérence du raisonnement (le droit n’est pas garanti… mais il est tout de même violé en l’espèce), l’arrêt de chambre apparaissait plutôt convaincant lorsqu’il relevait que, parmi les Etats du Conseil de l’Europe, vingt-six Etats prévoyaient, sans restriction quant aux personnes concernées, le droit de vote depuis l’étranger, tandis que trois imposaient certaines restrictions au droit de vote pour leurs ressortissants depuis l’étranger. Au prix d’une analyse actualisée et plus étendue, la Grande chambre constate pour sa part que 37 Etats membres autorisent le vote des expatriés. Elle s’appuie cependant sur la diversité des pratiques constatées pour conclure à l’absence de « consensus européen » et donc d’obligation imposée aux Etats sur cette question. Le « diable étant dans les détails », on constatera une nouvelle fois le caractère éminemment contingent de la notion de consensus européen, susceptible de faire varier la marge d’appréciation des Etats. Voire son instrumentalisation dans la mesure où il semble évident que plus l’analyse de droit comparé effectuée par la Cour européenne sera minutieuse, plus il sera délicat de conclure à l’existence d’un consensus européen, car quel que soit le type d’affaire envisagé, il existera toujours de subtiles nuances entre les droits et pratiques internes.

2. Les enjeux de l’affaire Sitaropoulos 

En laissant de côté certaines maladresses de motivation, la solution retenue par la Grande chambre de la Cour pourra néanmoins emporter la conviction dans la mesure où elle fait preuve d’un grand souci de réalisme, lequel s’accommode cependant assez mal avec une protection optimum des droits de l’Homme. En ce sens, le repli opéré par la formation solennelle de la Cour trouve sa principale explication dans le fait que l’enjeu de l’affaire Sitaropoulos apparaissait considérable, tant pour la Grèce que pour d’autres Etats parties. Tout le reste n’est que littérature, notamment lorsque la Grande chambre affirme que les « perturbations d’ordre financier, familial et professionnel qu’auraient subies les requérants s’ils avaient dû se rendre en Grèce afin de pouvoir exercer leur droit de vote lors des élections législatives de 2007, [n’]auraient [pas] été disproportionnées au point d’atteindre le droit de vote en question dans sa substance même » (§80). Or, « à l’évidence, les obstacles pratiques à un retour dans son pays d’origine pour chaque échéance électorale obèrent lourdement le libre exercice du droit de vote »[17] y compris d’ailleurs pour des fonctionnaires du Conseil de l’Europe qui bénéficient pourtant de conditions de travail et de traitements plutôt favorable.

Pour autant, il faut être conscient qu’admettre une obligation de prévoir un droit de vote pour les expatriés aurait eu un impact considérable sur la Grèce. Le gouvernement défendeur avait ainsi rappelé « le nombre considérable de citoyens grecs résidant à l’étranger (environ 3.700.000 pour 11.000.000 vivant en Grèce) » (§ 56). De même, dans son opinion dissidente sous l’arrêt de chambre, le juge Flogaitis avait avancé de forts arguments, rappelant que « la Grèce est un pays unique en Europe quant à l’importance de sa diaspora, qui a essaimé dans le monde entier. Des millions de Grecs ont émigré, en particulier au cours du 20e siècle, sur tous les continents. Tous, ainsi que leurs descendants, peuvent revendiquer la nationalité grecque, la Grèce ayant adopté à cet égard la règle du jus sanguinis. Les Grecs peuvent acquérir autant de nationalités qu’ils le veulent, mais la Grèce les considérera toujours comme ses enfants. Il semble que dans la seule ville de Melbourne il y ait plus de ressortissants australiens qui se réclament de leur ascendance grecque que dans n’importe quelle ville grecque, à part Athènes. Organiser un scrutin de vote sur toute la planète pour un nombre d’électeurs potentiels au moins égal à celui des électeurs résidant en Grèce n’est pas simple – tant au niveau pratique que sur le plan politique –, en particulier dans un pays où l’existence d’un processus électoral normal remonte seulement à 35 ans. Le vote international doit garantir un scrutin égalitaire en même temps qu’exclure toute possibilité de fraude. La Grèce a introduit dans sa Constitution la possibilité de voter pour les Grecs de la diaspora : il est prévu que les modalités de ce vote soient définies par une loi du Parlement, qui doit être adoptée à la majorité des deux tiers. Cette exigence se justifie par la grande importance que revêt le vote de la diaspora pour la politique nationale, car seule une loi largement soutenue par les forces politiques grecques peut constituer le fondement d’une réforme qui, en pratique, donnera aux Grecs qui ont quitté définitivement la Grèce, où même à ceux qui n’y ont jamais mis les pieds, un rôle déterminant à l’avenir quant aux décisions prises dans le pays. La Grèce a déjà tenté une première fois de faire passer une telle loi. Bien que cette première tentative ait échoué, les partis politiques présents au Parlement ont démontré leur volonté de trouver une solution au problème »[18].

Concernant les autres Etats membres du Conseil de l’Europe, l’enjeu immédiat de l’affaire apparaissait en revanche un peu plus limité, du moins d’un point de vue quantitatif. Il n’empêche que la retenue dont a fait preuve la Grande chambre dans cette affaire peut difficilement être comprise indépendamment d’un contexte plus large, à savoir le conflit ouvert qui oppose depuis plusieurs années la Cour de Strasbourg au Royaume-Uni, au sujet de la question de la privation automatique du droit de vote susceptible d’affecter les détenus. Il est peu de dire que le Royaume-Uni avait fort peu gouté le fait d’être condamnée à ce sujet dans l’affaire Hirst (n°2) de 2005[19], confirmé par l’arrêt Greens de 2010[20]. A tel point que certains députés conservateurs n’avaient pas hésité à proposer que leur Etat envisage de dénoncer la CEDH… Cette vive tension ne peut évidemment être sous-estimée, dans la mesure où elle risque d’avoir des conséquences sur le déroulement la future conférence de Brighton relative à l’avenir de la Cour européenne des droits de l’Homme. Est-ce à dire que la Cour de Strasbourg, qui devrait prochainement se prononcer sur une question connexe dans l’affaire Scoppola[21] récemment examinée par la Grande chambre, a voulu profiter de l’affaire Sitaropoulos pour donner des gages au Royaume-Uni, et plus largement, pour rassurer tous les Etats parties indisposés par l’activisme du juge européen des droits de l’Homme en matière de droits politiques ? On peut éventuellement le penser, même s’il importe de relever dans le même temps que, dans l’affaire commentée, la Cour de Strasbourg prend soin de citer à plusieurs reprises les principaux considérants de l’affaireHirst. Si elle concède que « toute loi électorale doit s’apprécier à la lumière de l’évolution politique du pays » concerné (§ 66), elle rappelle notamment qu’une « dérogation générale, automatique et indifférenciée au principe du suffrage universel risque de saper la validité démocratique du corps législatif ainsi élu et des lois promulguées par lui ».

Dans la mesure où l’affaire Hirst concernait la privation du droit de vote, alors que l’affaire Sitaropoulos touchait « seulement » aux conditions d’exercice du droit de vote, il n’est donc pas certain que l’affaire grecque constitue le signe annonciateur d’un « repli généralisé » de la Cour européenne en matière de contrôle des conditions requises pour exercer son droit de vote dans un Etat partie[22]. Du moins doit-on l’espérer… car lorsque l’on sait qu’à l’occasion de l’affaire Zdanoka de 2006[23], le juge de Strasbourg avait déjà considérablement desserré son contrôle sur les conditions d’éligibilité, un assouplissement supplémentaire consenti aux Etats membres mais concernant cette fois les conditions du vote, risquerait fort de cantonner à l’avenir la disposition de l’article 3 du Protocole n°1 à une fonction purement décorative.

Notes de bas de page