Libre circulation des marchandises

Aliments génétiquement modifiés et mesures d'urgence : quand Prométhée fait fi de toute précaution

CJUE, 13 septembre 2017, G.Fidenato et al., aff. C-111/16

Le maïs génétiquement modifié MON 810 continue d'alimenter le contentieux de l'UE. En effet, un Etat membre, à savoir l'Italie, a décidé de ne pas se fier à la décision d'autorisation prise en 1998. Prenant appui sur les études menées par deux instituts de recherche, le gouvernement transalpin interdit la culture du fameux maïs en 2013. Cette affaire est emblématique des défis que représentent l'application de technologies à l'alimentation et le développement subséquent de nouveaux aliments en termes de maîtrise des risques sanitaires et environnementaux, d'enjeux économiques et de choix sociétaux[1]. Selon un schéma assez classique, des agents économiques ont décidé de jouer la loi européenne contre la loi nationale[2]. En l'espèce, des agriculteurs sont poursuivis pénalement pour avoir mis en culture en 2014 le maïs génétiquement modifié MON 810 en violation d'un décret italien. Bien évidemment, les agriculteurs ont excipé de l'illégalité de celle-ci à l'aune de la législation européenne. Dès lors, le juge national a été naturellement conduit à interroger la Cour de justice. Le droit est à nouveau sollicité afin de résoudre le conflit entre l'innovation et son acceptabilité sociale. Le droit de l'UE cherche à concilier les enjeux économiques, sanitaires et sociétaux. Le canevas normatif a été élaboré au début des années 2000 dans le sillage de la crise de l'ESB[3]. Il se compose de deux règlements : l'un pilier du droit alimentaire adopté en 2002 et l'autre spécifiquement dédié aux aliments génétiquement modifiés en 2003. Il s'agit de concilier intérêt général et marché ; bon fonctionnement du marché intérieur et niveau élevé de protection de la santé des personnes. Ainsi, la libre circulation des denrées alimentaires, composante essentielle du marché intérieur, peut être mise en échec par une interdiction ou une restriction à la mise en culture d'OGM dans les cas expressément prévus par le droit de l'UE. Le juge du Kirchberg est amené à préciser (à nouveau!) les pouvoirs respectifs de la Commission d'une part et des Etats membres d'autre part. En d'autres termes, comment s'articulent les pouvoirs de police européen et nationaux ? Un Etat peut-il adopter des mesures d'urgence prévues par le règlement « Aliments génétiquement modifiés» sur le fondement du principe de précaution face au refus de la Commission d'adopter lesdites mesures ?

En effet, la Commission n'est pas tenue d'adopter des mesures d'urgence quand bien même un Etat membre lui en fait la demande dès lors que le risque généré par le produit autorisé n'est pas évident. Face à ce refus, un Etat peut non seulement prendre des mesures conservatoires mais aussi les maintenir ou les renouveler sous réserve du respect des conditions de fond et de forme prévues par le droit de l'UE. Il s'agit notamment de l'obligation d'information de la Commission pesant sur l'Etat. Enfin, s'agissant de gestion des risques, il était inévitable que le juge précise la portée du principe de précaution, principe général de la législation alimentaire, quant à la marge de manœuvre des Etats membres. C'est l'occasion pour le juge de l'Union de rappeler la différence de régimes juridiques entre les mesures provisoires de gestion des risques et les mesures d'urgence. En effet, le degré d'incertitude requis n'est pas le même. S'agissant des mesures adoptées au titre du règlement de 2002, il doit subsister une incertitude scientifique. En revanche, en ce qui concerne les mesures d'urgence prévues par le règlement de 2003, il ne saurait y avoir d'application autonome du principe de précaution. En effet, comme le souligne l'avocat général Bobek, les produits concernés ont déjà fait l'objet d'une évaluation des risques avant leur mise sur le marché. C'est pourquoi le règlement spécifique exige le constat évident d'un risque grave. Ces conditions évoquent celles dégagées par la jurisprudence des juridictions administratives du fond justifiant l'intervention du maire, autorité de police générale, malgré l'intervention préalable du ministre, autorité de police spéciale[4]. Dans ces conditions, un Etat membre ne saurait adopter de mesures d'urgence sans respecter les conditions de fond expressément prévues par la loi européenne. Ceci étant, il y a fort à parier que ce contentieux soit encore largement « alimenté » par des conflits de polices récurrents. Ceux-ci traduisent les incertitudes des citoyens, des experts[5] et du pouvoir politique. à l'évidence, le droit ne parvient pas à concilier les enjeux économiques, sanitaires et sociétaux illustrant en cela la complexité de la tâche dévolue au législateur européen confronté à cette facette de la société du risque que constituent les OGM, véritable « avatar ultime du mythe prométhéen »[6]. Comment pourrait-il en être autrement ? Le législateur européen tout comme le législateur national représentent surtout le présent et ignorent assez largement le futur. Face aux incertitudes d'une gestion des risques conjuguée au présent, la maîtrise des risques notamment alimentaires n'appelle-t-elle pas une rénovation de la démocratie européenne à travers l'institution d'un « Sénat du futur »[7] ? Ou comment les OGM, à défaut de nourrir tous les Européens, pourraient nourrir une réflexion approfondie sur la démocratie en Europe...

Notes de bas de page

  • S. Mahieu, Le droit de la société de l'alimentation. Vers un nouveau modèle de maîtrise des risques alimentaires et technologiques en droit communautaire et international, Larcier, Bruxelles, 2007. Pour une approche globale et sociologique, U.BECK, La société du risque, sur la voie d'une autre modernité, Aubier, Paris, 2001.
  • Il convient de mentionner sans prétention à l'exhaustivité : la grande distribution ou encore les compagnies aériennes.
  • Règlement 178/2002 du Parlement européen et du Conseil du 28 janvier 2002 établissant les principes généraux et les prescriptions générales de la législation alimentaire, instituant l'Autorité européenne de sécurité des aliments et fixant des procédures relatives à la sécurité des denrées alimentaires, JOUE n° L 31, p.1. Règlement 1829/2003 du Parlement européen et du Conseil du 22 septembre 2003 concernant les denrées alimentaires et les aliments pour animaux génétiquement modifiés, JOUE n° L 268, p. 1.
  • La jurisprudence administrative évoque pour sa part un risque grave et imminent. Voir CAA Lyon, 26 août 2005, Commune de Ménat ; CAA Bordeaux, 15 mai 2007, Commune de Saint-Paul. Ceci étant, cette jurisprudence semble avoir été remise en cause par le Conseil d'Etat. CE, 24 septembre 2012, Commune de Valence. Voir P.BILLET, Consécration de la police spéciale des OGM et principe de précaution, JCP A, 7 janvier 2013, n°1, p.2006.
  • En l'espèce, l'expertise italienne est contredite par l'expertise européenne ; cas de figure fréquemment rencontré.
  • N.de SADELEER, Le statut juridique du principe de précaution, in F.EVALD, Le principe de précaution, Que sais-je ?, PUF, Paris, 2008.
  • Voir notamment D.BOURG et K.H.WHITESIDE, Vers une démocratie écologique, Ed. Du Seuil, Paris, 2010 et P.ROSANVALLON, Sortir de la myopie des démocraties, Le Monde, 7 décembre 2009.

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