Non discrimination

Discrimination : les différences de traitement entre les agents du secteur public et du secteur privé ont de beaux jours devant elles

CEDH gde. ch., 5 septembre 2017, Fábián c. Hongrie, n° 78117/13

Le 1er janvier 2013, une réforme législative relative aux pensions de retraite est entrée en vigueur en Hongrie. Elle a entraîné, à compter du 1er juillet de la même année, la suspension du versement des pensions aux personnes continuant, après leur admission à la retraite, à occuper un emploi dans la fonction publique. C’est à ce titre que M. Fábián, ancien policier admis à la retraite anticipée en 2000, a vu le versement de sa pension suspendu à partir du 1er juillet 2013, date à laquelle il exerçait les fonctions de chef du service de l’entretien de la voirie au sein de l’administration municipale de Budapest.

Après avoir contesté cette décision, sans succès, auprès de l’administration hongroise, M. Fábián sollicite la Cour européenne afin qu’elle constate ce qui lui apparaît, d’une part, comme une atteinte injustifiée au droit au respect de ses biens (article 1 du protocole n° 1 à la CEDH), d’autre part, comme une discrimination relative à la jouissance de ce droit, dans la mesure où les personnes qui poursuivent une activité professionnelle dans le secteur privé n’encourent pas la suspension de leur pension (article 14 CEDH). S’il obtient d’abord gain de cause sur le terrain de l’article 14 combiné au droit au respect des biens (CEDH, 15 décembre 2015, Fábián c. Hongrie, n° 78117/13), la Grande chambre lui donne finalement tort. En premier lieu, elle considère que si les droits à pension du requérant constituent un bien au sens de l’article 1 du protocole n° 1, et qu’il y a effectivement eu ingérence de la part de l’État, celle-ci repose sur un objectif légitime, celui de « ménager les finances publiques », et n’est pas disproportionnée dès lors que la suspension litigieuse ne le prive pas de moyens convenables de subsistance (pt. 78 s). En second lieu, elle estime que nulle discrimination dans la jouissance du droit au respect des biens ne peut être constatée car, selon elle, le requérant, agent public au moment de la suspension de ses droits à pension, ne se trouvait pas dans une situation analogue à celle des travailleurs du secteur privé. C’est surtout ce dernier motif qui retient l’attention, en tant qu’il confirme la liberté laissée aux autorités nationales pour soumettre les agents de l’administration et les travailleurs du secteur privé à des règles distinctes.

Pour mieux asseoir cette marge de liberté, la Cour prend d’abord soin de rappeler tout l’éventail des solutions jurisprudentielles et autres justifications qui, pour se rapporter à des contextes différents, présentent comme point commun d’en illustrer l’importance. Sont ainsi convoquées l’« ample marge de manœuvre » dont disposent les États pour organiser les services publics et le régime des emplois qui s’y rapportent (pt. 122), ou la spécificité des emplois liés au secteur public (en particulier lorsqu’ils sont liés à des fonctions d’autorité), singularité qui autorise notamment une conception plus rigoureuse de l’exigence de loyauté attendue des agents vis-à-vis de leur employeur (CEDH, 21 juillet 2011, Heinisch c. Allemagne, n° 28274/08), ou qui explique que les agents publics puissent ne pas toujours bénéficier des garanties du procès équitable dans les mêmes conditions que leurs homologues du secteur privé (CEDH grande chbre, 19 avril 2007, Vilho Eskelinen et autres c. Finlande, n° 63235/00).

À ces éléments, la Cour en ajoute ensuite d’autres, plus ou moins clairement distingués, lesquels sont plus directement liés à la situation d’espèce et au régime de la délivrance des prestations sociales. Le premier est d’ordre financier. Il tient au fait qu’il peut revenir à l’employeur public de verser à ses agents une pension de retraite et, dans le même temps, la rémunération liée à leur activité professionnelle, tandis que l’employeur privé n’a jamais qu’à supporter le coût de cette dernière. Cette considération, à mettre en relation avec l’objectif, reconnu comme légitime, de maîtrise des dépenses publiques (surtout dans un contexte de crise financière, voir THOUVENOT (Manon), « La marge d’appréciation nationale, le faux-fuyant de la CEDH face aux décisions économiques d’envergure », JADE, 5 octobre 2017), autoriserait la mise en œuvre d’une politique plus rigoureuse vis-à-vis des agents publics en matière de prestations sociales (pt. 122, 126). Le second renvoie à la prise en compte de la spécificité de la personne publique – employeur, dans la mesure où celle-ci agirait dans un contexte institutionnel, économique et financier distinct de celui dans lequel évoluent les employeurs privés, ce qui accroitrait, comme par ricochet, la singularité de la situation de l’agent public lui-même (pt. 127 et 132). On est cependant en droit de s’étonner, avec les auteurs des opinions dissidentes, que ces éléments, moins propres à la situation de l’agent public, ou du moins à la spécificité de ses missions, qu’à celle de son employeur, ne soient pas pris en compte au stade de l’examen de la légitimité de la différence de traitement entre les travailleurs plutôt qu’à celui de la comparabilité de leur situation.

Quoi qu’il en soit, le présent arrêt a de quoi rassurer ceux qui pourraient craindre de voir remises en cause les solutions dégagées en droit interne. L’argument selon lequel les agents publics (en particulier les fonctionnaires) et les salariés ne sont pas dans une situation identique est en effet régulièrement avancé par le Conseil d’État pour rejeter le grief tiré d’une différence de traitement injustifiée entre ces deux catégories de travailleurs, y compris lorsqu’ils relèvent du même employeur (à propos des différences de rémunérations entre les fonctionnaires et les salariés de Pôle emploi, voir CE, 12 juillet 2017, n° 402042). Quant au dispositif français relatif au cumul entre pension de retraite et rémunération d’activité, il apparaît d’autant moins fragilisé qu’il repose formellement sur deux régimes bien distincts pour les retraités de la fonction publique (L. 84 s. du Code des pensions civiles et militaires de retraite) et du secteur privé (L. 161-22 s. du Code de la sécurité sociale), ce qui est de nature à accréditer l’idée d’une différence de situation. Au demeurant, ces régimes sont finalement assez proches, que ce soit quant aux conditions posées au bénéfice d’un cumul intégral de la pension de retraite et d’une rémunération d’activité, ou quant à l’éventuel écrêtement des pensions de retraite en cas de dépassement d’un plafond de ressources, de sorte que la différence de traitement entre les deux catégories de travailleurs apparaît elle-même moins marquée que dans le cas hongrois.

Télécharger l'article