Droit de l'Homme et citoyenneté

La Cour de justice précise les droits des double-nationaux au regard de la citoyenneté de l’Union

CJUE, grande chambre, 14 novembre 2017, Lounes, aff. C-165/17

La double nationalité est un statut étrange. Elle manifeste une double allégeance (mais peut-on bien « servir » deux « maîtres » ?) ainsi qu’une identité plurielle. A l’heure de la globalisation, un tel statut ne peut plus guère surprendre, mais il peut encore poser des questions délicates, et notamment celle de savoir quelle nationalité doit être prise en compte en cas de contradiction entre les conséquences juridiques de l’une et de l’autre. C’est très exactement à cette question que la Cour de justice était confrontée dans l’important arrêt Lounes, dans le contexte du droit de circulation et de séjour des citoyens de l’Union européenne et des membres de leur famille. Elle y a répondu dans un sens favorable aux droits des citoyens et des membres de leur famille.

Au cours du mois de septembre 1996, Mme Ormazabal, ressortissante espagnole, s’est rendue au Royaume-Uni afin d’y suivre des études. Elle y séjourne depuis lors et y travaille à temps plein depuis le mois de septembre 2004. Le 12 août 2009, elle a acquis la citoyenneté britannique par voie de naturalisation et s’est vue délivrer un passeport britannique, tout en conservant également sa nationalité espagnole. Au cours de l’année 2013, elle a entamé une relation avec M. Lounes, ressortissant algérien, qui était entré au Royaume-Uni le 20 janvier 2010 avec un visa de visiteur de six mois et y est resté illégalement au-delà de cette période. Mme Ormazabal et M. Lounes se sont mariés en 2014 et résident depuis lors au Royaume-Uni. Le 15 avril 2014, M. Lounes a saisi le ministre de l’Intérieur d’une demande de carte de séjour en tant que membre de la famille d’un ressortissant de l’Espace économique européen (EEE)[1], en vertu du règlement britannique de 2006 sur l’immigration, qui a transposé en droit britannique la directive 2004/38 relative au droit des citoyens de l’Union et des membres de leurs familles de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres. Cette directive octroie un droit de séjour dérivé aux ressortissants d’Etats tiers qui sont membres de la famille d’un citoyen de l’Union européenne résidant légalement sur le territoire d’un Etat membre autre que celui de leur nationalité. Le 14 mai 2014, il s’est vu notifier une décision d’éloignement du Royaume-Uni, au motif qu’il avait dépassé la durée de séjour autorisée dans cet État membre en violation des contrôles en matière d’immigration. Par une lettre du 22 mai 2014, le ministre de l’Intérieur a informé M. Lounes de sa décision de rejeter sa demande de carte de séjour. Cette lettre indiquait, en substance, que, à la suite de la modification de l’article 2 du règlement de 2006 par deux règlements britanniques de 2012, Mme Ormazabal n’était plus considérée comme une « ressortissant[e] de l’EEE » au sens de ce premier règlement puisqu’elle avait acquis la citoyenneté britannique, et ce bien qu’elle ait également conservé sa nationalité espagnole. Elle ne bénéficiait dès lors plus des droits conférés par ledit règlement ainsi que par la directive 2004/38 au Royaume-Uni. Partant, M. Lounes ne pouvait pas prétendre à une carte de séjour en tant que membre de la famille d’un ressortissant de l’EEE en vertu du même règlement. M. Lounes a introduit un recours devant la Haute Cour de justice d’Angleterre et du pays de Galles contre la décision de refus de carte de séjour. Cette juridiction émet des doutes sur la compatibilité de cette décision ainsi que de l’article 2 du règlement de 2006, tel que modifié par les règlements de 2012, avec l’article 21 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE) (droit de circulation et de séjour des citoyens de l’Union sur le territoire des Etats membres) et la directive 2004/38.

Au regard des règles de l’Union européenne relatives aux citoyens de l’Union, les ressortissants d’Etats tiers, dans la mesure où ils ne sont pas citoyens de l’Union, ne sont pas des bénéficiaires autonomes de droits mais seulement dérivés : ils ne peuvent jouir de droits qu’en raison du fait qu’ils sont membres de la famille (au sens du droit de l’Union[2]) d’un citoyen de l’Union qui, lui, est bénéficiaire direct. Toutefois, les droits de circulation et de séjour du citoyen de l’Union européenne sont essentiellement des droits transnationaux, c’est-à-dire des droits que les citoyens de l’Union peuvent opposer à des Etats membres de l’Union autres que le leur[3]. En même temps, l’objectif de cette législation est de favoriser, voire d’encourager, l’exercice par les citoyens de l’Union de leur droit de circuler et de séjourner librement sur le territoire des Etats membres. L’on mesure alors la difficulté du problème juridique posé à la Cour de justice : dans l’hypothèse où un citoyen de l’Union européenne a exercé son droit de circulation et de séjour mais a subséquemment acquis la nationalité de l’Etat membre dans lequel il réside, doit-il, au regard du droit de l’Union, être considéré comme un « étranger » (si tant est que ce terme soit encore opportun pour désigner un citoyen de l’Union) ou comme un national ? Il est à noter ici, de façon intéressante, que dans une hypothèse comme celle de l’espèce, l’intérêt de Mme Ormazabal était d’être considérée comme une « étrangère », afin de bénéficier pour son mari des droits que lui octroie le droit de l’Union européenne, alors qu’être considérée comme une nationale placerait mécaniquement son mari à la merci des pouvoirs largement discrétionnaires de l’administration nationale (en l’occurrence britannique) en matière d’immigration.

La directive 2004/38 constituant la lex specialis déterminant les conditions dans lesquelles les droits de circulation et de séjour des citoyens de l’Union posés à l’article 21 TFUE peuvent être exercés, la Cour de justice commence par interpréter celle-ci. Sur ce point, c’est sans grande surprise que la Cour estime que la directive doit être interprétée en ce sens que, dans une situation dans laquelle un citoyen de l’Union européenne a fait usage de sa liberté de circulation en se rendant et en séjournant dans un État membre autre que celui dont il a la nationalité puis a acquis la nationalité de cet État membre, tout en conservant également sa nationalité d’origine, et, plusieurs années après, s’est marié avec un ressortissant d’un État tiers avec lequel il continue de résider sur le territoire dudit État membre, ce ressortissant ne bénéficie pas d’un droit de séjour dérivé dans l’État membre en question sur le fondement des dispositions de ladite directive (I). Il peut toutefois bénéficier d’un tel droit de séjour en vertu de l’article 21, paragraphe 1, TFUE, dans des conditions qui ne doivent pas être plus strictes que celles prévues par la directive 2004/38 pour l’octroi dudit droit à un ressortissant d’un État tiers membre de la famille d’un citoyen de l’Union qui a exercé son droit de libre circulation en s’établissant dans un État membre autre que celui dont il a la nationalité (II).

I. L’inapplicabilité absolue de la directive 2004/38 aux personnes ayant la nationalité de l’Etat membre sur le territoire duquel elles résident

Comme on l’a mentionné plus haut, cette inapplicabilité n’est pas véritablement surprenante dans la mesure où elle s’appuie sur le texte même de la directive et sur une jurisprudence bien établie – quoi que ne portant pas exactement sur la même situation.

Comme le relève la Cour, l’article 3§1 de la directive, qui en identifie les bénéficiaires, dispose que « la présente directive s'applique à tout citoyen de l'Union qui se rend ou séjourne dans un État membre autre que celui dont il a la nationalité, ainsi qu'aux membres de sa famille » (accent rajouté). D’autres dispositions de la directive 2004/38, notamment l’article 6, l’article 7 §§ 1 et 2, ainsi que l’article 16 §§ 1 et 2, de celle–ci, se réfèrent au droit de séjour d’un citoyen de l’Union et au droit de séjour dérivé des membres de sa famille soit dans « un autre État membre » soit dans l’« État membre d’accueil ».

Certes, la double nationalité créé dans une situation comme celle de l’espèce au principal une situation singulière, pour ne pas dire schizophrénique, dans laquelle le double national séjourne à la fois dans un Etat membre dont il a la nationalité et dans un Etat membre autre que celui dont il a la nationalité. La Cour de justice a cependant déjà tranché sur ce point en considérant dans son arrêt McCarthy[4] que la nationalité « pertinente » en cas de double nationalité est la nationalité de l’Etat « d’accueil ».

Un élément aurait toutefois pu jouer en faveur d’une solution différente. Dans l’arrêt McCarthy, Mme McCarthy n’avait jamais exercé son droit de circulation. De nationalité britannique uniquement avant son mariage avec un ressortissant d’Etat tiers, elle n’a demandé son passeport irlandais qu’après ledit mariage, sans avoir jamais quitté le Royaume-Uni. Tel n’était pas le cas de Mme Ormazabal, qui a exercé son droit de circulation avant d’acquérir la nationalité britannique. Or, plusieurs éléments du raisonnement de la Cour dans l’arrêt McCarthy pouvaient donner à penser que cette circonstance était déterminante dans le refus de considérer McCarthy comme bénéficiaire de la directive 2004/38. Au point 32, la Cour relevait que « selon l’article 3, paragraphe 1, de la directive 2004/38, est bénéficiaire de celle-ci tout citoyen de l’Union qui se «rend» ou séjourne dans un État membre «autre» que celui dont il a la nationalité ». Au point 35, elle estime qu’« il ressort de l’ensemble de la directive 2004/38 que le séjour qu’elle vise est lié à l’exercice de la liberté de circulation des personnes ». Enfin, au point 41, la Cour insiste sur le fait que « la jouissance, par un citoyen de l’Union, de la nationalité de plus d’un État membre ne signifie pas pour autant qu’il ait fait usage de son droit de libre circulation ».

Sur cette base, il n’aurait pas été inconcevable de concevoir que le statut de bénéficiaire s’apprécie au moment où les conditions en sont remplies et demeure ensuite acquis. Une telle interprétation n’est pas incompatible avec le texte de la directive, à condition de donner aux termes une dimension diachronique : la directive 2004/38 s'appliquerait alors à tout citoyen de l'Union qui se rend ou séjourne dans un État membre autre que celui dont il a la nationalité, au moment où il s’y rend ou y séjourne, ainsi qu’aux membres de sa famille, et continuerait par la suite de s’appliquer à eux.

La Cour a cependant choisi de focaliser son raisonnement sur un autre argument qu’elle avait déjà utilisé (outre l’argument de la libre circulation) dans l’arrêt McCarthy, à savoir l’inutilité de la protection offerte par le droit de l’Union européenne pour les personnes ayant la nationalité de l’Etat membre dans lequel ils résident. En effet, en vertu d’un principe de droit international bien établi et rappelé à l’article 3 du Protocole n° 4 à la Convention européenne des droits de l’homme, un État ne saurait refuser à ses propres ressortissants le droit d’entrer sur son territoire et d’y demeurer. Ceux-ci y jouissent donc d’un droit de séjour inconditionnel. La directive n’a donc pas, selon la Cour, vocation à régir le séjour d’un citoyen de l’Union dans l’État membre dont celui-ci possède la nationalité. Cet argument, utilisé en combinaison avec l’argument de la libre circulation dans l’arrêt McCarthy, devient dans l’arrêt Lounes l’argument unique (avec l’argument du texte, dont on a vu cependant qu’il n’est pas aussi univoque que semble le dire la Cour).

La directive 2004/38 n’est donc en elle-même d’aucun secours pour quelqu’un dans la situation de Mme Ormazabal et M. Lounes. C’est le statut fondamental de citoyen de l’Union qui va être appelé à la rescousse.

II. La possibilité d’une application par analogie de la directive par l’intermédiaire de l’art. 21 TFUE pour les double-nationaux ayant exercé leur droit de circulation

Comme la Cour de justice l’a énoncé avec force dans le fameux arrêt Grzelczyk, « le statut de citoyen de l'Union a vocation à être le statut fondamental des ressortissants des États membres »[5]. Elle a aussi admis dans l’arrêt Baumbast de 2002 que le droit de circulation et de séjour figurant dans le traité, bien qu’il soit soumis aux conditions et limites prévues par le droit dérivé, est d’effet direct, c’est-à-dire que les dispositions pertinentes du traité (l’article 18 du traité sur les Communautés européennes à l’époque, l’article 21 TFUE depuis l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne en 2009) « confèrent aux particuliers des droits qu'ils peuvent faire valoir en justice et que les juridictions nationales doivent sauvegarder »[6]. Il en résulte que le statut de citoyen de l’Union européenne protège parfois les citoyens de l’Union européenne et les membres de leur famille dans des situations dans lesquelles le droit dérivé ne s’applique pas.

Ainsi, alors que la directive 2004/38 ne s’applique pas aux nationaux de l’Etat membre sur le territoire duquel il réside, le statut de citoyen de l’Union s’oppose à ce qu’une telle personne soit de facto privée de son droit de séjour sur le territoire de l’Union. Cela interdit par exemple à un État membre de refuser un droit de séjour à un ressortissant d’un État tiers lorsque ce dernier assume la charge de ses enfants en bas âge, ayant la nationalité de l’Etat membre en question, si un tel refus aboutissait à ce que ledit ressortissant d’Etat tiers soit éloigné vers un Etat tiers et emmène ses enfants avec lui[7]. Ce courant jurisprudentiel est cependant restrictif, et ne s’applique notamment pas en principe (sauf peut-être éventuelle situation de dépendance du citoyen de l’Union) à la situation dans laquelle le citoyen de l’Union européen est le conjoint du ressortissant d’Etat tiers visé par une mesure d’éloignement[8].

Surtout, sous certaines conditions, une personne qui a exercé son droit de circulation, a fondé une famille sur le territoire d’un autre Etat membre puis revient dans l’Etat membre dont il a la nationalité peut également bénéficier d’un droit d’entrée et de séjour pour elle et les membres de sa famille. Cette solution, originellement fondée sur l’exercice d’une liberté économique[9], a ensuite été étendue par la Cour à l’exercice du droit de circulation découlant de l’article 21 TFUE[10]. De manière intéressante, il résulte de cette ligne jurisprudentielle que les conditions d’octroi d’un droit de séjour dérivé au ressortissant d’un État tiers, membre de la famille de ce citoyen de l’Union, dans l’État membre d’origine de ce dernier, ne devraient pas, en principe, être plus strictes que celles prévues par ladite directive pour l’octroi d’un droit de séjour dérivé à un ressortissant d’un État tiers, membre de la famille d’un citoyen de l’Union, qui a exercé son droit de libre circulation en s’établissant dans un État membre autre que celui dont il a la nationalité. Autrement dit, dans le cas du citoyen exerçant son « droit de retour », l’article 21 TFUE conduit à une application par analogie de la directive à une situation que celle-ci ne régit pas.

Ce dernier courant jurisprudentiel est fondé sur la protection du droit de circulation, dont l’exercice serait entravé si le citoyen de l’Union européenne perdait, en revenait dans son Etat membre d’origine, les droits qu’il avait acquis en exerçant son droit de circulation, au premier chef le droit d’entrée et de séjour des membres de sa famille[11]. Le même objectif implique de protéger également une personne qui a acquis la nationalité de l’Etat membre d’accueil après avoir exercé son droit de circulation.

En effet, d’une part, comme le relève la Cour, une solution contraire aboutirait à traiter ce ressortissant de la même manière qu’un citoyen de l’État membre d’accueil n’ayant jamais quitté celui-ci, en faisant abstraction de la circonstance que ledit ressortissant a exercé sa liberté de circulation en s’installant sur le territoire dudit État membre et qu’il a conservé sa nationalité d’origine.

D’autre part, la Cour estime que les droits conférés à un citoyen de l’Union par l’article 21 TFUE, y compris les droits dérivés dont jouissent les membres de sa famille, tendent, notamment, à favoriser l’intégration progressive du citoyen de l’Union concerné dans la société de l’État membre d’accueil. Il serait dès lors absurde de les dénier à un citoyen ayant atteint, si l’on peut dire, le degré maximal d’intégration que constitue l’acquisition de la nationalité. Certes, la Cour aurait pu considérer que les droits du citoyen ne sont de ce point de vue que des « béquilles » temporaires destinées à faciliter l’intégration et dont, par conséquent, l’utilité cesserait précisément lorsque le citoyen a atteint un degré d’intégration tel qu’il acquiert la nationalité de l’Etat membre dans lequel il réside. On mesure cependant facilement ce qu’une telle solution aurait d’absurde, en ce qu’elle dissuaderait les citoyens de l’Union d’acquérir la nationalité de l’Etat membre sur le territoire duquel ils résident – et donc entraverait leur intégration !

L’applicabilité de l’article 21 TFUE à une situation telle que celle en cause au principal étant acquise, restait à déterminer les conditions dans lesquelles un ressortissant d’Etat tiers tel que M. Lounes peut acquérir un droit de séjour, l’article 21 TFUE étant muet sur ce point. La Cour réitère ici la solution qu’elle a adoptée dans son arrêt O. et B., à savoir l’application par analogie de la directive 2004/38.

La Cour a donc retenu une applicabilité large du droit de séjour dérivé des membres de la famille des citoyens de l’Union européenne, empruntant fortement à la jurisprudence O. et B. L’avocat général Bot, dans ses conclusions, établit même, encore plus nettement que la Cour, un parallèle entre la situation en cause dans l’espèce au principal et le « droit de retour » de la jurisprudence O. et B. : « en choisissant d’être naturalisée dans l’État membre d’accueil, Mme García Ormazábal a manifesté sa volonté de vivre dans ce dernier de la même façon qu’elle serait amenée à vivre dans son État membre d’origine, en tissant des liens durables et solides avec l’État membre d’accueil et en s’intégrant durablement dans celui-ci. Par conséquent, nous pensons qu’un parallèle peut être dressé entre le raisonnement qu’a tenu la Cour dans l’arrêt O. et B. et celui qu’elle est amenée à adopter dans le présent contentieux ». On notera ici que la Cour semble avoir été dans l’arrêt Lounes plus généreuse que dans l’arrêt O. et B. Dans ce dernier, elle notait en effet que la vie de famille du citoyen de l’Union s’était développée ou consolidée l’État membre d’accueil à l’occasion de l’exercice du droit de circulation et de séjour, donc avant le retour. Dans l’affaire Lounes, Mme Ormazabal n’a rencontré et épousé M. Lounes qu’après avoir été naturalisée – et donc après être sortie du champ d’application de la directive 2004/38. L’argument de l’entrave à l’exercice de la libre circulation, qui découlait dans l’affaire O. et B. du risque de ne pas pouvoir ramener sa famille avec soi, était donc moins prégnant. Doit-on alors en déduire que la jurisprudence O. et B. est applicable également lorsque la vie familiale du citoyen de l’Union avec un ressortissant d’Etat tiers s’est développée ou consolidée après son retour dans son Etat membre d’origine ?

La solution de la Cour présente cependant une limite et une incertitude. Limite, d’une part, car elle implique qu’il y ait eu exercice d’une liberté de circulation sur le fondement du droit de l’Union, ce qui ne serait pas le cas, par exemple, d’un double national circulant entre les deux Etats membres dont il a la nationalité. Dans ce cas en effet, une telle personne n’exercerait pas le droit de circulation découlant du droit de l’Union européenne mais « simplement » le droit d’entrée dont tout national d’un Etat dispose sur le territoire de l’Etat dont il a la nationalité, en vertu du droit international. Incertitude, d’autre part, car la Cour, au point 54, semble insister sur le fait que Mme Ormazabal a conservé la nationalité de son Etat membre d’origine[12]. Quid si tel n’était pas le cas, notamment dans l’hypothèse où l’Etat membre d’origine n’accepterait pas la pluralité de nationalités ? Le raisonnement de la Cour, fondé sur la libre circulation, semble être applicable à une telle situation par analogie. Cependant, dans une telle situation, le rattachement au droit de l’Union européenne est plus difficile. On peut donc espérer que la Cour aura l’occasion d’apporter plus de précisions sur cette solution généreuse qui étend, après l’arrêt O. et B., le curieux champ des hypothèses dans lesquelles la directive 2004/38 s’applique sans être applicable.

Notes de bas de page

  • Espace regroupant les membres de l’Union européenne ainsi que l’Islande, le Liechtenstein et la Norvège, auxquels certaines règles de droit de l’Union européenne sont applicables.
  • Pour la définition de « membre de la famille » au sens de la directive 2004/38, voir l’art. 2, 2), de celle-ci.
  • A quelques exceptions près, notamment le droit de vote et d’éligibilité aux élections européennes : V. CJUE, grande chambre, 6 octobre 2015, Delvigne, aff. C-650/13.
  • Voir, en particulier, CJUE, 5 mai 2011, McCarthy, aff. C‑434/09, points 30 s.
  • V. CJCE, 20 septembre 2001, Grzelczyk, aff. C-184/99, point 31.
  • V. CJCE, 17 septembre 2002, Baumbast, aff. C-413/99, point 86.
  • V. CJUE, grande chambre, 8 mars 2011, Ruiz Zambrano, aff. C‑34/09.
  • Voir arrêt McCarthy précité.
  • V. CJCE, 7 juillet 1992, Surinder Singh, aff. C-370/90 (libre prestation de service) ; CJCE, 11 décembre 2007, Eind, aff. C‑291/05 (libre circulation des travailleurs).
  • V. CJUE, grande chambre, 12 mars 2014, O. et B., aff. C-456/12.
  • Voir not. Arrêt O. et B. précité, points 45 s.
  • « cela aboutirait à traiter ce ressortissant de la même manière qu’un citoyen de l’État membre d’accueil n’ayant jamais quitté celui-ci, en faisant abstraction de la circonstance que ledit ressortissant a exercé sa liberté de circulation en s’installant sur le territoire dudit État membre et qu’il a conservé sa nationalité d’origine » (accent rajouté).

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