Liberté d'expression

L’obligation de réserve du fonctionnaire divulgateur d’informations : l’encadrement de la Cour européenne des droits de l’homme

  Cour EDH, 9 janvier 2018, Catalan c. Roumanie, n° 13003/04, ECLI : CE : ECHR : 2018 : 0109JUD001300304

Dix années après le célèbre arrêt Guja c. Moldava du 12 février 2008 de la Cour européenne des droits de l’homme posant les balises conventionnelles de l’agent public lanceur d’alerte, l’arrêt Catalan c. Roumanie montre que la publication d’informations d’intérêt général par un fonctionnaire ne bénéficie pas toujours de cette protection, loin de là. La Cour conclut en l’espèce à la non-violation du droit à la liberté d’expression. Elle avait pourtant à connaître de la révocation du fonctionnaire roumain qui avait fourni des informations pour la publication d’un article de presse alléguant la collaboration d'un dirigeant de l'Église orthodoxe avec l'ancienne police politique communiste.

M. Catalan, le requérant, était employé auprès du Conseil national pour l’étude des archives de la Securitate (la police politique du pouvoir communiste instauré en Roumanie entre 1945 et 1989). Or, cet organisme public avait été institué par la loi roumaine en vue précisément d’assurer le droit d’accès aux informations sur les dossiers personnels, les agents et les collaborateurs de la Securitate. Le requérant avait fourni à la presse des documents concernant un patriarche de l’Église orthodoxe, « en sa qualité d’historien », à partir de recherches effectuées avant son recrutement. Il était en revanche à ce moment-là fonctionnaire du Conseil, chargé notamment de vérifier, et éventuellement porter à la connaissance des Roumains, le passé des chefs des cultes. L’employeur l’a donc révoqué pour manquement à son obligation de réserve. Devant l’insuccès de ses recours auprès des juridictions roumaines, M. Catalan s’est tourné vers la Cour de Strasbourg au nom du respect de sa liberté d’expression, sans plus de réussite[1].

La Cour rejette la violation de l’article 10 de la Convention suivant un raisonnement classique. La révocation de la fonction publique du requérant était une ingérence non contestée à sa liberté d’expression. La Cour se concentre sur les questions de savoir si l’ingérence était prévue par la loi (§46 et s.), si elle était dirigée vers un ou plusieurs buts légitimes au regard du paragraphe 2 de l’article 10 et sur sa nécessité dans une société démocratique. Elle retient ce faisant deux motifs légitimes : empêcher la divulgation d’information confidentielle et la protection des droits d’autrui (§ 50 et s.). Pour conclure dans le cas d’espèce à la nécessité dans une société démocratique de la révocation, la Cour tiendra ensuite particulièrement compte des devoirs et responsabilités des membres de la fonction publique (§ 57). Elle apporte ainsi d’utiles précisions sur les conditions d’octroi de la protection du lanceur d’alerte (I) et sur le contrôle du juste équilibre entre l’obligation de réserve du fonctionnaire et la publication d’informations d’intérêt général (II).

I. L’exclusion du statut protecteur des lanceurs d’alerte pour le fonctionnaire court-circuitant les publications de son employeur

À partir de l’arrêt Guja (préc.), la Cour européenne des droits de l’homme a posé différents critères permettant de bénéficier de la garantie conventionnelle des lanceurs d’alerte dans le cadre de l’article 10. Pour reconnaître une protection des révélations des fonctionnaires par ailleurs tenus par des devoirs de loyauté, de réserve et de discrétion, la Cour exige ainsi que « la personne concernée procède à la divulgation d’abord auprès de son supérieur ou d’une autre autorité ou instance compétente. La divulgation au public ne doit être envisagée qu’en dernier ressort, en cas d’impossibilité manifeste d’agir autrement » (Guja, préc. § 73). Elle établit en outre d’autres facteurs : la croyance légitime du lanceur d’alerte en l’authenticité de l’information, l’intérêt public qu’elle recèle, sa bonne foi, la proportionnalité entre le dommage causé à l’administration et l’intérêt du public à être informé et la sévérité de la sanction.

Or, en l’espèce, la question pouvait se poser de savoir si M. Catalan avait agi en tant que lanceur d’alerte puisqu’il avait entendu révéler publiquement ce qui était selon lui une « vérité historique sur la collaboration alléguée (du Patriarche en question) avec le régime communiste » (§ 38). Toutefois, la Cour refuse dans la présente affaire de raisonner dans le cadre de la protection dégagée dans Guja. Elle établit en effet une distinction entre le cas d'espèce et « la dénonciation par des employés de conduites ou d’actes illicites constatés sur leur lieu de travail, effectuée sous la forme d’une divulgation d’informations ou de documents dont ils auraient pris connaissance dans l’exercice de leur mission » (§ 62). En effet, M. Catalan avait eu connaissance des informations publiées dans la presse antérieurement à son recrutement, la divulgation ne concernait pas une conduite ou un acte illicite et il n’entendait pas non plus dénoncer directement les activités de son employeur. La Cour précise donc que le cadre protecteur des lanceurs d’alerte n’opère que dans ces strictes conditions, complémentaires aux autres facteurs définis dans sa jurisprudence antérieure.

La Cour développe ensuite un argument clé dans l’affaire, qui explique aussi implicitement le refus de considérer le requérant comme un lanceur d’alerte : sa divulgation publique aurait dû être effectuée par son employeur comme le prévoyait la loi roumaine sur l’accès des informations concernant la police politique. La Cour estime en effet que « le requérant avait choisi non pas de critiquer publiquement la manière dont son employeur remplissait ou pas le rôle que la loi lui avait reconnu, mais de se substituer à celui-ci et de dévoiler lui-même des informations tombant dans le champ de compétences de son employeur » (§ 70). En court-circuitant son employeur dans la publication de telles informations, le fonctionnaire a manqué non seulement à son devoir de loyauté à son égard, mais s’est aussi soustrait du cadre protecteur des lanceurs d’alerte. Lorsqu’on examine les faits développés par la Cour, cela pourrait paraître sévère. On comprend en effet qu’avant la publication de l’article de presse le requérant avait reproché directement à son employeur de ne pas vérifier si les dirigeants de l’Église orthodoxe avaient collaboré avec la police politique et de vouloir lui imposer le silence à ce sujet (§ 7 et 8). En ayant une appréciation souple de la dénonciation par palier dégagée dans Guja, on aurait pu considérer qu’il s’était d’abord tourné vers sa hiérarchie en vain. Cela étant, il apparaît qu'il n’y avait pas mis les formes (les critiques ayant été adressées à l’occasion d’un concours interne et de manière irrévérencieuse et discourtoise). Il n’en demeure pas moins qu’en ne dénonçant pas directement une rétention d’informations malhonnête ou illicite de son employeur[2], mais en révélant lui-même ce que ce dernier était censé vérifier puis publier ultérieurement, le fonctionnaire n’a pas pu bénéficier de la protection conventionnelle des lanceurs d’alerte. La Cour s’est donc livrée à une appréciation de la nécessité de sa révocation à la lumière de ses devoirs déontologiques de fonctionnaire, celui de réserve en particulier.

II. La liberté d’expression limitée par l’obligation de réserve pour le fonctionnaire brisant les liens de confiance entre son employeur et lui et avec le public

Dans la lignée de sa jurisprudence antérieure, la Cour rappelle que lorsqu’elle juge de leur liberté d’expression, elle n’oublie pas les devoirs de loyauté, de réserve et de discrétion envers leur employeur qu’ont les salariés et particulièrement les fonctionnaires (§ 56).

En l’espèce, l’obligation de discrétion des fonctionnaires, qui vise à protéger l’administration en préservant la confidentialité de son action, n’était pas aisément mobilisable. En effet, le requérant a révélé des informations ne concernant pas directement l’action de son employeur et il en avait eu connaissance avant son recrutement comme agent public (si bien que l’accord de confidentialité signé au moment de son embauche n’a finalement que peu compté ici). La Cour s’appuie toutefois sur la « prévention de divulgation d’informations confidentielles » comme motif légitime pour mettre en exergue le rôle de l’employeur dévolu par la loi roumaine pour se prononcer à partir de ses archives, sur la qualité de collaborateur de la police politique, notamment des dirigeants de culte religieux (§ 52 et 53). Ainsi, « l’intérêt du requérant d’informer le public se trouvait confronté à un autre intérêt de nature publique, à savoir l’intérêt à ce que le rôle d’informer le public sur la question de la collaboration avec la Securitate soit rempli par [son employeur] » (§ 65).

La Cour reconnaît ici l’importance de la révélation pour le public roumain des anciens collaborateurs de la police politique, y compris des chefs religieux. Comme elle avait pu le faire dans de précédentes décisions[3], elle apprécie positivement ce qui constitue un critère fondamental dans le contentieux de la liberté d’expression[4], notamment celle des lanceurs d’alerte, l’intérêt du public à être informé. En dépit du débat public concernant des questions d’intérêt général dans lequel s’insérer la divulgation, la Cour juge que les obligations de réserve et de loyauté telles qu’elles trouvaient à s’appliquer au cas d’espèce ont pesé plus lourdement dans la balance.

Elle insiste ainsi sur l’obligation de réserve du fonctionnaire qui exige de faire preuve de retenue en s’exprimant publiquement, de le faire de manière prudente, rigoureuse, mesurée et non polémique. Or, force est de constater que le requérant a failli dans sa façon de révéler l’information. La Cour critique d’abord le choix de la presse « à sensation », qui discrédite l’intention avancée par le requérant de présenter un travail scientifique d’historien. À cet égard, la formulation de ses propos est aussi sévèrement jugée, car bien qu’ayant été écrits et donc publiés « en toute lucidité », ils désignaient le chef religieux « sans nuance ni réserve, comme ayant été l’instrument de la Securitate, et, ce faisant, il n’a pas averti le public qu’il procédait à une appréciation subjective des faits et des documents dont il disposait » (§ 68).

Le manquement à son obligation de réserve est aussi caractérisé par le fait que « sa déclaration pouvait facilement être perçue par le public comme étant la position officielle du CNSAS (son employeur) ou, du moins, comme provenant de cette institution » (§71), même s’il n’était pas présenté comme fonctionnaire dans l’article de presse. C’est là le dernier argument de la Cour allant dans le sens de la justification dans l’ingérence de sa liberté d’expression. En court-circuitant son employeur dans la divulgation de l’information, il a non seulement sapé son autorité (et donc porté atteinte aux droits d’autrui), mais il a aussi miné la confiance du public envers son employeur chargé de vérifier et publier ce type d’allégations. Comme dans toute révélation sans l’aval de l’employeur, il a rompu le lien de confiance avec lui. Il n’a pas respecté son obligation de loyauté qu’il lui devait, même s’agissant des informations obtenues avant qu’il travaille pour lui, puisqu’elles relevaient précisément de sa fonction. Au-delà, la Cour estime in fine que sa révélation a été en quelque sorte contreproductive pour mener un débat d’intérêt général de qualité. En effet, le préjudice qu’il a porté à son employeur à travers l’article a en l’espèce aussi eu pour conséquence de « porter atteinte à la confiance que le public pouvait avoir en cette institution» (§70).

Dans cette affaire, les conclusions de la Cour mènent au constat d’une alerte que l’on pourrait qualifier de ratée. Le requérant n’a pas pu démontrer qu’il avait apporté à la qualité du débat nécessaire dans une société démocratique. Or la Cour demande au fonctionnaire, à la différence du journaliste (§61), une rigueur toute particulière. Face notamment « au risque de manipulation de l’opinion publique » (§ 69) à propos d’un sujet sensible, elle insiste sur la nécessité de respecter l’obligation de réserve. Elle reconnaît en outre un devoir de loyauté inéluctable envers l’administration que le requérant avait décidé de servir. Il ne pouvait donc la doubler dans l’exercice même de sa fonction de divulgation prévue par la loi. Dès lors, la Cour estime que bien que la sanction de la révocation soit sévère, elle n’était pas disproportionnée (§75).

Notes de bas de page

  • Notons que, dans la continuité de cette affaire, le requérant avait aussi porté plainte pour diffamation contre le dirigeant du Service roumain de renseignements. Celui-ci avait été invité à un débat télévisuel pendant lequel, il l’avait, selon M. Catalan, accusé de vol et de manque de loyauté envers son employeur. Invoquant notamment l’atteinte à son honneur et la protection de l’article 8 de la Convention, M. Catalan s’était aussi tourné vers les juges de Strasbourg, sans plus de succès (irrecevabilité) qu’auprès des juridictions roumaines : Cour EDH, 7 février 2017, Catalan c. Roumanie, nos 43826/05 et 837/06.
  • Dans l’affaire Cour EDH, 21 juillet 2011, Heinisch c. Allemagne, n° 28274/08, dans laquelle une infirmière signalait les maltraitances envers des personnes âgées au sein de son service, la Cour se réfère « au droit des employés de dénoncer les comportements et les agissements répréhensibles constatés sur leur lieu de travail » (§ 93, souligné par nous), la révélation d’une illicéité apparaissant moins déterminante. Dans Cour EDH, 8 janvier 2013, Bucur et Toma c. Roumanie, n° 40238/02, à propos d’alertes dénonçant des « abus commis » dans le cadre d’interception des communications téléphoniques (§ 103).
  • Par exemple, Cour EDH, 14 octobre 2008, Petrina c. Roumanie, no 78060/01, § 43, ou Cour EDH, 8 juin 2010, Andreescu c. Roumanie, no 19452/02, § 90.
  • Notamment des fonctionnaires : Cour EDH, 14 mars 2002, De Diego Nafria c. Espagne, n° 46833/99, § 38.