Energie

Protection du climat: trois fois vingt, trois fois vain?

 CJUE, 7 août 2018, Saras Energía SA et a., aff. C-561/16, ECLI: ECLI:EU:C:2018:633

Quelques jours après le jour du dépassement[1], la Cour de justice a dû statuer sur l'efficacité de la promotion...de l'efficacité énergétique. En effet, le litige jugé le 7 août dernier concernait la transposition espagnole de la directive éponyme[2] adoptée dans la perspective de l'objectif « trois fois vingt » adopté au printemps 2007 par le Conseil européen. La protection du climat suppose une baisse des émissions de gaz à effet de serre obtenue notamment grâce à la promotion des énergies renouvelables et de l'efficacité énergétique. En somme, il s'agit de jouer non seulement sur l'offre mais aussi sur la demande, la consommation d'énergie. Il s'agit d'ailleurs de « dissocier la consommation énergétique de la croissance économique »[3].

    De manière significative, la directive de 2012 a été adoptée sur le fondement de la politique de l'énergie dont on sait qu'elle poursuit inter alia un objectif d'efficacité énergétique. En vertu de l'article 194, § 1er TFUE introduit par le traité de Lisbonne, «  la politique de l'Union dans le domaine de l'énergie vise, dans un esprit de solidarité entre les États membres: (…) c) à promouvoir l'efficacité énergétique et les économies d'énergie ». Il convient de rappeler que sa devancière[4] avait été adoptée sur la base de la politique de l'environnement témoignant ainsi de l'intrication des enjeux énergétiques et environnementaux. Cette imbrication se vérifie toujours[5] puisque la directive de 2012 s'inscrit dans la mise en œuvre de l'objectif trois fois vingt à échéance 2020[6]. Il s'agit même de renforcer l'action menée. En effet, « Le Conseil européen du 4 février 2011 a reconnu, dans ses conclusions, que l'objectif d'efficacité énergétique de l'Union n'était pas en voie d'être atteint »[7]. Dès lors, il s'avérait « nécessaire d'actualiser le cadre juridique de l'Union relatif à l'efficacité énergétique à l'aide d'une directive ayant pour but général la réalisation de l'objectif d'efficacité énergétique visant à réduire de 20 % la consommation d'énergie primaire de l'Union d'ici à 2020 et à continuer d'améliorer l'efficacité énergétique au-delà de 2020 »[8].

    Dans cette perspective, le législateur de l'Union a imposé des obligations d'économie d'énergie non seulement aux pouvoirs publics mais aussi aux agents économiques au 31 décembre 2020. À cet égard, en vertu de l'article 7 de la directive, des mécanismes d'obligations sont prévus à destination des intermédiaires du marché de l'énergie. Les entreprises désignées par le législateur national doivent atteindre un objectif cumulé d'économies d'énergie dans le laps de temps indiqué précédemment. Illustration de la subsidiarité inhérente à la politique de l'énergie[9], une alternative est prévue. Conformément à l'article 7, § 9 de la directive, le législateur national peut recourir à « d'autres mesures de politique publique », notamment des écotaxes sur l'énergie et/ou le CO2 ou encore des instruments financiers.

    En l'espèce, le litige a été déclenché par une entreprise du secteur de l'énergie ( Saras Energía SA) mécontente de la transposition effectuée par les autorités espagnoles. Était en jeu à titre principal la compatibilité de l'obligation de contribution à un fonds pour la réalisation d'économies d'énergie prévue par le législateur ibérique avec la directive. La requérante contestait le caractère obligatoire de ce versement qui ne prévoit pas la possibilité pour les entreprises concernées de réaliser elles-mêmes les économies d'énergie correspondantes. À titre subsidiaire, le recours portait aussi sur la définition des « parties obligées », à savoir le choix des entreprises débitrices de l'obligation d'économies d'énergie. Le Tribunal Supremo a donc décidé d'interroger la Cour de justice.

    S'agissant de l'obligation de contribution sans alternative, celle-ci est indéniablement incompatible avec le choix « laissé à ces entreprises » du « choix de la manière d'atteindre [ces] objectifs »[10]. Ontologiquement caractérisée par la subsidiarité, la directive franchit un pas supplémentaire en promouvant une subsidiarité fonctionnelle, à savoir solliciter les agents économiques de préférence aux pouvoirs publics. Certes, en vertu de l'article 20 de la directive, les entreprises peuvent satisfaire à leurs obligations en optant pour un versement annuel auprès d'un fonds national ; versement équivalent au montant des investissements requis pour remplir leurs obligations. Mais précisément, là où le bât blesse, c'est que le jurislateur ibère a opté pour une approche plus dirigiste dans la mesure où ce versement est obligatoire. Dès lors, est-ce compatible avec la directive ?

    C'est qu'une subsidiarité peut en cacher une autre. « le législateur de l'Union a entendu laisser aux Etats membres un large pouvoir d'appréciation dans la détermination des moyens »[11]. la directive de 2012 a seulement pour dessein de fixer un cadre commun. L'obligation litigieuse va trouver son salut dans le paragraphe 9 de l'article 7, illustration emblématique de la liberté conférée aux pouvoirs publics nationaux. En effet, cette disposition « permet (…) aux Etats membres d'adopter comme alternative à l'établissement d'un mécanisme d'obligations (…) d'autres mesures de politique publique »[12]. En outre, élément venant conforter la subsidiarité ambiante, la liste mentionnée n'est pas exhaustive.

    En l'espèce, comme le souligne le juge de l'Union, « le Fonds national (…) a pour finalité de financer des initiatives nationales en matière d'efficacité énergétique »[13]. Par conséquent, l'obligation contestée peut être considérée comme un instrument de financement.

    Néanmoins restait encore à déterminer si la définition des entreprises visées par cette obligation était compatible avec la directive. Nouvelle manifestation de la grande flexibilité accordée aux Etats membres, ceux-ci peuvent choisir les entreprises obligées parmi les distributeurs d'énergie et les entreprises de vente d'énergie au détail. Malgré une version espagnole plus restrictive, la Cour de justice confirme le caractère sélectif de l'obligation dès lors que, exigence classique, les critères classiques sont non discriminatoires.

    Cette jurisprudence ne présente pas seulement un intérêt dans la perspective de l'objectif 2020. Suite aux propositions faites par le collège bruxellois à l'automne 2016 ( Paquet énergie) destinées notamment à permettre la mise en œuvre de l'Accord de Paris, cette directive est en cours de révision. Ceci étant, s'agissant de la flexibilité déjà maintes fois soulignée, celle-ci devrait être confirmée. En outre, la Commission propose de prolonger au-delà de 2020 les obligations en matière d'économie d'énergie. Ceci présenterait le mérite de rassurer les acteurs du marché de l'énergie et notamment les investisseurs privés dont le concours est essentiel dans un contexte de raréfaction des deniers publics. Dans la même veine, afin de favoriser le verdissement du marché de l'énergie, il serait également bienvenu d'adopter un objectif global plus ambitieux et qui plus est contraignant. Toutefois, la révision de la directive de 2012 s'avère pour le moins ardue et ce alors même qu'il n'est pas certain que l'Union européenne parviendra à respecter l'objectif de 20 % d'amélioration de l'efficacité énergétique. Gageons que la COP 24 qui se profile à l'horizon...en plein bassin minier polonais (Katowice) puisse améliorer l'efficacité du processus législatif européen par ricochet.

Notes de bas de page

  • Climat : dépasser la prise de conscience, Le Monde, 2 août 2018.
  • Directive 2012/27/UE du Parlement européen et du Conseil du 25 octobre 2012 relative à l'efficacité énergétique, modifiant les directives 2009/125/CE et 2010/30/UE et abrogeant les directives 2004/8/CE et 2006/32/CE, JO 2012, L 315, p.1.
  • Directive 2012/27 précitée, considérant n° 4.
  • Directive 2006/32 du Parlement européen et du Conseil du 5 avril 2006, relative à l'efficacité énergétique dans les utilisations finales et aux services énergétiques, Journal Officiel de l'Union européenne L 114, 26 avril 2006, p. 64.
  • P.THIEFFRY, Section III : Les mesures de la politique de l'énergie de l'Union intégrant les exigences environnementales, in Traité de droit européen de l'environnement, Bruxelles, Bruylant, 2015, pp.1271-1298.
  • P.THIEFFRY, Chronique de droit européen de l'environnement-L'efficacité énergétique pour revenir sur l'objectif 2020 : des obligations plus rigoureuses pour les Etats membres, les bâtiments publics et les distributeurs d'énergie ; et une série de mesures pour améliorer le fonctionnement du marché intérieur de l'énergie, RTDE, 2013/2, p. 416.
  • Directive 2012/27 précitée, considérant 7.
  • Directive 2012/27 précitée, considérant 10.
  • F.PERALDI LENEUF, La politique européenne sur les ENR et l'efficacité énergétique : éclatement des responsabilités ou politique intelligente ?, in Vers une politique européenne de l'énergie, Bruxelles, Bruylant, 2012, p. 81-107.
  • Arrêt Saras Energía SA, point 26.
  • Arrêt Saras Energía SA, point 24.
  • Idem, point 30.
  • Idem, point 32.