Coopération judiciaire en matière pénale

Abus de confiance… mutuelle. Mandat d’arrêt européen et recul de l’Etat de droit

CJUE, grande chambre, 25 juillet 2018, LM, aff. C‑216/18 PPU

L’important arrêt de grande chambre ici présenté s’inscrit dans la tension croissante entre l’Union européenne et la Pologne en matière d’Etat de droit, et donne l’occasion à la Cour de préciser les conséquences du recul de l’Etat de droit dans un Etat membre sur le mandat d’arrêt européen et, au-delà, sur la confiance mutuelle entre Etats membres.

Le parti « Droit et Justice » (PiS en polonais), arrivé au pouvoir suite aux élections législatives du 25 octobre 2015, a entrepris dès son arrivée au pouvoir de prendre le contrôle du gardien et interprète de la Constitution qu’est la Cour constitutionnelle. Après avoir refusé de nommer les juges élus par la majorité précédente, le parti a modifié les règles de fonctionnement de la Cour constitutionnelle, notamment en l’obligeant à trancher les affaires dans l’ordre où elles arrivent (lui interdisant donc de prioriser les affaires) ou en modifiant les règles de majorité pour prendre une décision, de façon à perturber son fonctionnement, puis a désigné le successeur du président sortant de la Cour dans des conditions plus que douteuses. La Cour constitutionnelle ayant été efficacement mise sous contrôle, le parti a entrepris de s’en prendre au reste du pouvoir judiciaire. L’âge de la retraite des juges à la Cour suprême a été abaissé avec effet immédiat, le Président de la République ayant un pouvoir discrétionnaire pour prolonger, sur leur demande, le mandat des juges actifs. Une procédure d’appel extraordinaire a en outre été mise en place qui permet, pendant trois ans, à une « Chambre extraordinaire » de la Cour suprême de rouvrir toute décision de justice devenue définitive après le 17 octobre 1997, sans l’accord des parties. Les « juges assistants » nommés par le ministère de la justice se voient désormais permettre de siéger comme juges uniques dans les juridictions locales, et le ministre de la justice détient le pouvoir discrétionnaire de nommer et démettre les présidents de juridictions. Les juges membres de l’équivalent polonais du Conseil Supérieur de la Magistrature sont en outre désormais élus non plus par leurs pairs mais par les députés, et donc par le PiS[1]. Après près de deux ans de dialogue infructueux avec le gouvernement polonais, la Commission européenne s’est résolue, en décembre 2017, à activer la procédure de l’art. 7§1 TUE qui permet au Conseil, statuant à la majorité des quatre cinquièmes de ses membres après approbation du Parlement européen, de constater qu'il existe un risque clair de violation grave par un État membre des valeurs visées à l'article 2 TUE, à savoir les valeurs de respect de la dignité humaine, de liberté, de démocratie, d'égalité, de l'État de droit, ainsi que de respect des droits de l'homme, y compris des droits des personnes appartenant à des minorités. Eu égard à la concentration des attaques du gouvernement polonais sur le pouvoir judiciaire, c’est en particulier la valeur de respect de l’Etat de droit qui est, selon la Commission, en cause.

C’est dans ce contexte qu’une juridiction irlandaise a interrogé la Cour de justice sur le point de savoir si, étant donné les dysfonctionnements systémiques de l’Etat de droit dans ce pays et en particulier la perte d’indépendance des juges suites aux différentes réformes législatives intervenues depuis 2015, les autorités judiciaires des autres Etats membres étaient dispensés de leur obligation d’exécuter les mandats d’arrêt européen émis par les autorités judiciaires polonaises, alors même que la législation de l’Union sur le mandat d’arrêt européen ne mentionne pas cette hypothèse comme cause possible d’inexécution. Ce faisant, le juge irlandais interrogeait en substance la Cour de justice sur la portée de sa jurisprudence Aranyosi et Căldăraru[2]. Dans cet arrêt, la Cour de justice avait déjà considéré qu’un Etat membre pouvait ne pas exécuter un mandat d’arrêt européen s’il apparaissait que la personne faisant l’objet dudit mandat encourrait dans l’Etat d’émission un risque réel de torture ou de traitement inhumain ou dégradant (en l’espèce, en raison des conditions de détention en Roumanie).

Le premier apport de l’arrêt ici commenté est que la jurisprudence Aranyosi et Căldăraru ne se limite pas à l’interdiction de la torture et des traitements inhumains ou dégradants mais s’étend également au droit à un tribunal indépendant. Doit-on en déduire que cette jurisprudence a vocation à s’appliquer à tous les droits fondamentaux ? Rien n’est moins sûr. Dans l’arrêt Aranyosi et Căldăraru, et à nouveau dans le présent arrêt, la Cour insiste nettement sur le fait que le droit de ne subir ni torture ni traitement inhumain ou dégradant est un droit absolu, insusceptible de limitations. Or, selon la Cour, tel est aussi le cas du droit à un tribunal indépendant. Certes, le droit à un procès équitable, pris dans son ensemble, n’est pas absolu, et est passible de limitations, conformément d’ailleurs à la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme[3]. Cependant, selon la Cour, le droit à un tribunal indépendant relève du « contenu essentiel » du droit à un procès équitable et est à ce titre intangible, conformément à l’art. 52§1 de la Charte selon lequel « [t]oute limitation de l'exercice des droits et libertés reconnus par la présente Charte doit (…) respecter le contenu essentiel desdits droits et libertés ». Il semble possible d’en déduire que la jurisprudence Aranyosi et Căldăraru est applicable, d’une part, à tous les droits absolus de la Charte et, d’autre part, au « contenu essentiel » de l’ensemble des droits conditionnels. Encore faudra-t-il déterminer les uns et les autres. Incidemment mais non accessoirement, la Cour relève que l’indépendance des juges est essentielle non seulement pour les justiciables mais également pour l’Union elle-même puisque, à défaut d’indépendance des juges, il ne saurait y avoir ni contrôle juridictionnel effectif du droit de l’Union et de son respect, conformément à l’art. 19§1 TUE tel qu’interprété par la Cour[4], ni dialogue juridictionnel entre juges nationaux et européens, la Cour affirmant clairement qu’un organe ne présentant pas de garanties d’indépendance ne saurait constituer une juridiction au sens du renvoi préjudiciel.

L’applicabilité de la jurisprudence Aranyosi et Căldăraru étant posée, restait à savoir si celle-ci était susceptible d’adaptations dans les circonstances de l’espèce. La Cour, dans son arrêt Aranyosi et Căldăraru, avait en effet effectué un double test aux fins de déterminer si un Etat membre pouvait ne pas exécuter un mandat d’arrêt européen : 1) était-il avéré qu’existant dans le pays d’émission un risque systémique de violation du droit protégé ? et 2) la personne visée par le mandat encourrait-elle elle-même, à titre personnel, un tel risque ? Pour résumer, le juge national de l’Etat de réception du mandat doit procéder à la fois à un test in abstracto et à un test in concreto. A cette fin, si nécessaire, l’autorité judiciaire requise peut demander un supplément d’informations à l’autorité judiciaire d’émission, qui doit elle-même y déférer.

La Cour applique sans grande hésitation le premier test à l’hypothèse d’un risque systémique de violation du droit à un tribunal indépendant. Sans effectuer elle-même ce test dans le cas de la Pologne (bien que son opinion soit assez transparente), la Cour offre au juge national un série de lignes directrices afin d’évaluer l’indépendance des juges nationaux, tenant notamment à leurs garanties statutaires (absence de lien hiérarchique ou de subordination des juges à l’égard de quiconque, inamovibilité, niveau de rémunération, régime disciplinaire) ainsi qu’au régime de l’instance (composition, nomination, durée des fonctions, causes d’abstention, de récusation et de révocation de ses membres). On notera ici que, comme elle l’avait déjà fait dans l’arrêt Wilson de 2006[5], la Cour semble considérer l’impartialité comme un aspect de l’indépendance, qu’elle nomme l’aspect « interne » de l’indépendance, ce qui n’est guère rigoureux du point de vue des concepts.

Concernant ce premier test, on relèvera en particulier que, selon la Cour, sont particulièrement pertinentes pour établir ce risque systémique les informations recueillies par la Commission dans le cadre de la procédure de l’art. 7§1 TUE. Il est donc intéressant de remarquer que le travail fourni par la Commission dans le cadre de cette procédure n’est pas vain, quelle que soit par ailleurs l’issue de la procédure de l’art. 7§1 TUE en elle-même, puisque les informations et éléments recueillis par la Commission peuvent en tout état de cause être utilisés par les juges nationaux pour faire obstacle à l’exécution d’un mandat d’arrêt européen émis par la Pologne. Par analogie, la même solution s’applique probablement aux éléments recueillis par le Parlement européen et qui l’ont conduit, le 12 septembre 2018, à activer à son tour la procédure de l’art. 7§1 TUE contre la Hongrie.

Restait à établir si le deuxième test Aranyosi et Căldăraru était applicable à la situation en cause. Cela n’allait pas de soi, eu égard au caractère objectif de l’indépendance des tribunaux, et c’est d’ailleurs un point particulièrement critiquable de l’arrêt.

La Cour, tout d’abord, établit qu’un risque systémique de violation du droit à un tribunal indépendant, in abstracto, ne suffit pas à suspendre le mécanisme du mandat d’arrêt européen. En effet, il ressort du considérant 10 de la décision-cadre 2002/584 que la mise en œuvre du mécanisme du mandat d’arrêt européen ne peut être suspendue qu’en cas de violation grave et persistante par un des États membres des valeurs de l’Union, qui doit être constatée par le Conseil européen à l’impossible unanimité exigée par l’art. 7§2 TUE, et à condition qui plus est qu’une telle suspension soit expressément adoptée par le Conseil au titre des « sanctions » prévues par l’art. 7§3 TUE.

Dès lors, une appréciation in concreto s’impose. Si l’on peut comprendre l’exigence de la Cour selon laquelle l’indépendance du tribunal devant lequel la personne visée sera concrètement jugée doit être affectée, il est plus difficile de comprendre la condition posée par la Cour selon laquelle « l’autorité judiciaire d’exécution doit encore évaluer, à la lumière des préoccupations spécifiques exprimées par la personne concernée et des informations éventuellement fournies par celle-ci, s’il existe des motifs sérieux et avérés de croire que ladite personne courra un risque réel de violation de son droit fondamental à un tribunal indépendant et, partant, du contenu essentiel de son droit fondamental à un procès équitable, eu égard à sa situation personnelle ainsi qu’à la nature de l’infraction pour laquelle elle est poursuivie et au contexte factuel qui sont à la base du mandat d’arrêt européen ». Comme dans l’arrêt Aranyosi et Căldăraru, la Cour invite le juge national à entrer en dialogue avec l’autorité judiciaire d’émission afin de recueillir des éléments lui permettant de se déterminer sur l’existence d’un tel risque in concreto. Or, il semble bien ici que la Cour exige que soient réunis des éléments attestant de ce que le Gouvernement risque de faire effectivement pression sur le tribunal compétent pour juger la personne faisant l’objet du mandat d’arrêt européen. Ce faisant, la Cour semble considérer qu’il n’y a violation du droit à un tribunal indépendant que lorsque le Gouvernement fait effectivement pression sur un juge pour influer sur l’issue du litige. C’est là une lecture erronée de l’exigence d’indépendance, qui est une exigence structurelle. La jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme le confirme : le droit à un juge indépendant est violé dès lors que les garanties statutaires d’indépendance font défaut, indépendamment d’une quelconque pression effective in casu. Sur ce point, l’arrêt commenté suscite une certaine déception, même s’il mérite globalement l’approbation par la prise de position courageuse de la Cour au service de l’Etat de droit. La Cour avait d’ailleurs déjà exprimé son intention d’être un acteur majeur dans la résolution de la crise actuelle de l’Etat de droit dans l’arrêt Associação Sindical dos Juízes Portugueses[6], dans lequel elle s’est reconnue compétente pour vérifier si des mesures nationales sont susceptibles d’affecter l’indépendance des juges nationaux susceptibles d’appliquer le droit de l’Union. Elle a confirmé son attitude depuis lors dans l’ordonnance rendue le 19 octobre 2018 dans le cadre de la procédure en manquement contre la Hongrie[7], dans laquelle elle ordonne non seulement au Gouvernement hongrois de suspendre la loi litigieuse mettant à la retraite d’office un grand nombre de juges de la Cour suprême mais, de façon inédite à notre connaissance, de rétablir dans leur position les juges qui ont déjà été démis à la date de l’ordonnance. Le fait que la Cour s’efforce autant que possible, dans l’arrêt ici commenté, de concilier la sauvegarde de l’Etat de droit avec la préservation de la confiance mutuelle entre Etats membres, d’une importance fondamentale pour la création et le maintien d’un espace sans frontières intérieures en général et de l’espace de liberté, de sécurité et de justice en particulier[8], est probablement louable, mais ne doit pas aboutir à passer sous silence les faiblesses de son raisonnement et la charge de la preuve relativement lourde qu’elle impose.

Notes de bas de page

  • Voir les différentes recommandations de la Commission dans le cadre de la procédure de l’art. 7 TUE.
  • CJUE, grande chambre, 5 avril 2016, Aranyosi et Căldăraru, aff. C-404/15 et C-659/15 PPU.
  • V. not. Cour EDH, 21 févr. 1975, Golder c. Royaume-Uni, no 4451/70, § 37 s.
  • CJUE, grande chambre, 27 février 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses, aff. C‑64/16.
  • CJUE, grande chambre, 19 septembre 2006, Wilson, aff. C‑506/04, point 52.
  • Précité.
  • CJUE, ord., 19 octobre 2018, Commission c. Pologne, aff. C‑619/18 R.
  • CJUE, 18 décembre 2014, avis 2/13 sur l’adhésion de l’Union européenne à la Convention européenne des droits de l’homme, point 191.