Asile et immigration

Le pragmatisme de la CJUE s'agissant du droit européen relatif à l'asile et l'immigration: une application concrète en matière de conditions d'exclusion de la protection subsidiaire

 CJUE, 13 septembre 2018, Shajin Amed c./Bevandorlasi es Menekultugyi Hivatal, Aff. C-369/17

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Juger en matière d’asile et d’immigration diffère quelque peu des disciplines historiques en droit de l’Union. A l’objectivisme des matières économiques s’oppose en effet le subjectivisme nécessaire au contrôle des droits fondamentaux, renforçant ainsi le pragmatisme dans l’office des juges du Luxembourg. En ce sens l’arrêt rendu par la Cour de justice de l’Union européenne, le 13 septembre 2018 s’agissant des conditions d’exclusion d’une protection internationale, témoigne d’une telle adaptation.

En l’espèce, à la suite du retrait du statut de réfugié par l’office Hongrois à Mr Ahmed, ressortissant afghan, sur le fondement de la disparition de danger de persécution à son égard, ce dernier avait réintroduit dans le cadre d’une nouvelle procédure administrative une demande de protection internationale ; demande qui fut rejetée tant s’agissant du statut de réfugié que du statut relevant de la protection subsidiaire. S’agissant plus particulièrement du statut relatif à la protection subsidiaire, l’office hongrois, constatant toutefois l’existence d’un obstacle au refoulement, avait fondé sa décision sur la condamnation du requérant à un crime pour lequel le droit hongrois prévoit une peine privative de liberté de cinq ans ou plus. Une telle décision s’expliquant par le fait que, le législateur hongrois avait objectivisé le motif d’exclusion pour « crime grave » par « un crime pour lequel le droit hongrois prévoit une peine de privation de liberté de cinq ans ou plus »[1] en retranscrivant dans l’ordre national la directive 2011/95[2].

À la suite du rejet par l’Office hongrois, le requérant avait ainsi introduit un recours devant la juridiction de renvoi hongroise invoquant une mauvaise transcription de la directive au niveau national, privant alors les organes des administrations chargées de son application ainsi que les juridictions chargées de contrôler la légalité des décisions de ces organes de tout pouvoir d’appréciation. Au regard du moyen invoqué et constatant une possible divergence d’appréciation de la notion de « crime grave » entre la directive 2011/95 et la loi hongroise, la juridiction de renvoi demandait à la Cour de Justice, par le biais du renvoi préjudiciel, la juste interprétation de ladite notion. Plus précisément, elle demandait à la Cour si une conception purement objective de la notion de crime grave, fondée sur une durée d’emprisonnement, était compatible au regard du droit européen.

Ainsi ce renvoi préjudiciel s’inscrit au cœur de l’actualité qui vise l’instauration de critères communs, d’uniformité, en matière d’octroi et donc de retrait de la protection internationale au sein de l’espace européen[3]. Pour autant l’uniformité n’appelle pas non plus à une objectivité aussi formelle. En ce sens la Cour, par l’appréciation des travaux du législateur européen, mettra en cause la comptabilité du droit hongrois à la directive européenne, en affirmant qu’une personne ne peut se voir refuser l’octroi de la protection subsidiaire au seul motif de la peine encourue au niveau de l’ordre national. Au contraire le juge, en tant que garant des droits fondamentaux, doit nécessairement, au regard des enjeux, procéder à un examen complet de toutes les circonstances propres au cas individuel concerné.

En ce sens, la CJUE rappelant l’autonomie des notions européennes (I) démontre que le formalisme, pourtant propre au droit européen, doit nécessairement être tempéré au regard de la matière qui appelle à une nécessaire subjectivité (II).

I. Le rappel du pragmatisme inhérent à l’autonomie de droit européen

Le point de départ de l’affaire résulte d’un vide juridique : celle de la définition de la notion de crime grave au sein de la directive 2011/95. Ainsi le raisonnement du juge consiste à déterminer pragmatiquement la substance de cette notion telle que conçue par le législateur.

En ce sens, la Cour revient sur la compétence d’interprétation de ladite notion. Constatant ainsi que « la directive ne comporte pas (…) de renvoi exprès au droit national pour en déterminer le sens et la portée », elle rappelle le raisonnement classique relatif à l’autonomie des notions européennes qui s’impose au regard des « exigences tant de l’application uniforme du droit de l’Union que du principe d’égalité »[4], consubstantielles à l’ordre juridique européen. Ce raisonnement témoigne du pragmatisme au sein de l’office du juge au regard de l’efficacité du droit de l’Union, par rapport à la concurrence des divers ordres juridiques. En ce sens, théoriquement, l’autonomie du droit de l’Union demeure un fondement de la spécificité de l’ordre juridique européen[5]. En pratique, il en résulte selon une jurisprudence désormais bien établie que « le droit communautaire utilise une terminologie qui lui est propre »[6]. Par conséquent, en l’espèce la notion de crime grave doit être interprétée à l’aune du droit et des objectifs de l’Union et non du droit national.

Toutefois l’autonomie de l’ordre juridique de l’Union n’implique pas une indifférence des ordres juridiques nationaux et internationaux. L’identification de contenu de la notion de crime grave, en l’espèce, témoigne là encore du pragmatisme des juges du Luxembourg. En effet selon une jurisprudence constante « chaque disposition du droit communautaire doit être replacée dans son contexte et interprétée à la lumière de l’ensemble des dispositions de ce droit, de ses finalités, et de l’état de son évolution à la date à laquelle l’application de la disposition en cause doit être faite »[7]. Un tel raisonnement implique donc bien de favoriser la pratique in concreto. Ainsi, en l’espèce, la Cour utilise bien une approche « expérimentale » : d’une part en cherchant si d’autres normes européennes connexes[8] définissent plus précisément la notion[9], d’autre part, en assimilant la protection subsidiaire, propre au droit européen, au concept de protection internationale pour admettre l’influence évidente de la Convention de Genève dans l’interprétation des notions relatives à la protection subsidiaire.[10] Il en résulte, in fine, une reprise des normes liant les États membres, tous partis à la Convention de Genève. Par cette référence le juge européen peut donc appuyer sa propre interprétation eu égard à la spécificité de la notion européenne.

Ainsi la Cour admet que la notion de crime grave n’est donc pas limitée « ni géographiquement, ni dans le temps » a contrario des clauses d’exclusion relatives au statut de réfugié, en relevant un champ d’application plus large s’agissant de la protection subsidiaire. En revanche, elle appelle communément à une appréciation subjective puisqu’elle ne peut être limitée « quant à la nature des crimes en cause ».

II. L’affirmation d’un pragmatisme renforcé inhérent au droit en matière d’asile et d’immigration

Sur le fond, s’agissant des critères permettant d’exclure une protection internationale, la CJUE rappelle sa jurisprudence en matière de droit des réfugiés, affirmant que « toute décision d’exclure une personne du statut de réfugié doit être précédée d’un examen complet de toutes les circonstances propres à son cas individuel et ne saurait être prise de façon automatique ». Il en résulte donc une impossible appréciation objective mais plutôt une analyse pragmatique de l’ensemble des données, au regard de la matière impliquée, puisque les statuts mettent en jeu nécessairement des droits fondamentaux. En ce sens l’approche casuistique est bien une exigence propre à la Cour imposée de facto à l’Union européenne[11]. Il devient donc logique qu’un même raisonnement soit applicable en matière de protection subsidiaire[12]. En effet, comme le confirme la Cour, un raisonnement différent entres les deux statuts aurait pour conséquence de mettre en cause « la crédibilité du système du régime d’asile européen commun ».

Ceci posé, demeure la question de la prise en compte de la gravité du crime en l’absence de définition au sein desdites directives. En l’espèce, le juge n’interdit pas l’objectivisation a minima de la notion de crime grave par le biais de critères, cette opération étant inhérente à la science du droit. En ce sens il reconnait d’ailleurs « l’importance particulière » du critère de la peine encourue pour apprécier la gravité du crime. Toutefois la Cour n’admet pas l’automaticité du raisonnement liant une peine minimale de cinq ans d’emprisonnement à la notion de crime grave, mais impose au contraire un examen complet de façon à prendre en compte une pluralité de critères[13]. Ainsi il ne peut s’agir que d’un indice[14]. Autrement dit, le juge ne peut se contenter d’établir un simple contrôle minimum mais doit au contraire privilégier un contrôle plus approfondi par la pluralité de critères. Un tel raisonnement diffère certes des matières économiques qui revêtent un fort formalisme, formalisme qui se comprend eu égard à la technicité particulière des appréciations à porter[15]. Pourtant, implicitement la privation de liberté est une mesure admise comme particulièrement attentatoire aux regards des droits fondamentaux au sein du territoire européen. En ce sens elle témoigne bien implicitement d’une certaine gravité et pourrait donc constituer une raison sérieuse de considérer « que les actes commis par l’intéressé (…) relèvent de cette clause d’exclusion ». Cependant, comme le relève en l’espèce la Cour, une peine de cinq ans a minima peut couvrir « un éventail de comportements d’un degré de gravité variable ». Ainsi admettre ce critère conduirait à remettre en cause la lignée jurisprudentielle visant une approche casuistique en la matière. Si le pragmatisme du juge est donc bien renforcé par la volonté d’une démarche visant un faisceau d’indices et non l’établissement d’une catégorisation objective, cet arrêt met en évidence des interrogations relatives à la peine d’enfermement. En ce sens, se pose la question de la gravité de la peine infligée. Doit-elle alors être considérée comme purement conceptuelle ou graduellement selon le nombre d’années ? En ce sens, une peine nettement supérieure impliquerait-elle un indice suffisant permettant d’exclure une personne du statut de la protection subsidiaire ? Et, si oui, à partir de quelle durée de peine ? Finalement, il est ainsi possible de déduire, au regard de la diversité des systèmes pénaux européens, qu’une telle option ne sera jamais envisageable, à moins d’une harmonisation des peines encourues….

De plus, au-delà de l’approche rationaliste, il demeure que le caractère exceptionnel des clauses d’exclusion conduit nécessairement à une interprétation stricte de ces dernières. C’est notamment ce que démontre l’interprétation faite par le Haut Commissariat des Nations-Unies de la notion de crime grave, confortant en l’espèce l’office de la Cour[16]. D’une part, parce qu’il est nécessaire de démontrer une menace avérée pour la sécurité du pays[17], comme en témoigne l’arrêt rendu par la CJUE le 9 novembre 2010 qui réfute l’application automatique de crime grave de droit commun pour « la seule appartenance (d’une personne) à une organisation terroriste »[18]. D’autre part, parce que quand bien même serait établie cette gravité, il faudrait alors que le juge s’assure que l’exercice de cette clause d’exclusion n’entrainerait pas une persécution si grave qu’elle mettrait en danger la vie ou la liberté de son auteur au regard de l’interdiction de torture ou de traitements inhumains ou dégradants[19].

Il résulte de l’ensemble de ces considérations que la Cour affirme en l’espèce la visée fonctionnelle et très limitée de la notion de crime grave par l’établissement d’un contrôle maximum. En contestant à nouveau l’applicabilité de cette clause d’exclusion la Cour apporte ainsi un éclairage sur cette dernière ; éclairage qui demeure pourtant précaire. Cette affaire aurait en effet pu permettre à la Cour de faire œuvre de pédagogie par l’établissement d’une grille de lecture positive limitant les interprétations erronées, tout en préservant la fonctionnalité de ladite notion. Telle est d’ailleurs la visée de la Cour lorsqu’elle incite implicitement, en l’espèce, à recourir à la méthode du faisceau d’indice pour l’appréciation de la notion de crime grave.

Notes de bas de page

  • Article 8 de la loi n°LXXX de 2007 relative au droit d’asile, Magyar Közlöny 2007/83.
  • Directive 2011/95/UE du Parlement européen et du Conseil du 13 décembre 2011 concernant les normes relatives aux conditions que doivent remplir les ressortissants des pays tiers ou les apatrides pour pouvoir bénéficier d’une protection internationale, à un statut uniforme pour les réfugiés ou les personnes pouvant bénéficier de la protection subsidiaire, et au contenu de cette protection, ci-après « Directive 2011/95 ».
  • Voir en ce sens la Communication de la Commission au Parlement européen et au Conseil, « Vers une réforme du régime d’asile européen commun et une amélioration des voies d’entrée légale en Europe » du 6 avril 2016, COM(2016) 197 final, p. 6.
  • Point 36.
  • CJUE, Ass. Pl., 18 décembre 2014, Avis 2/13, Point 174, ECLI :EU :C :2014 :2454.
  • CJCE, 6 octobre 1982, CILFIT/Ministero della Sanità, Aff. 283/81, Point 19, ECLI :EU :C :1982 :335.
  • Ibid, Point 20.
  • Et notamment de la Directive 2004/38/CE du Parlement européen et du Conseil du 29 avril 2004 relative au droit des citoyens de l’Union et des membres de leurs familles de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres, modifiant le règlement (CEE) n°1612/68 et abrogeant les directives 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE et 93/96/CEE.
  • Point 41.
  • Point 42.
  • CEDH, (GC), 4 novembre 2014, Tarakhel c. Suisse, Requête n°29217/12, Point 126.
  • Point 50.
  • Point 55.
  • CJUE, 9 novembre 2010, B et D, Affaires C-57/09 et C-101/09, EU :C :2010 :661, point 88.
  • Voir en ce sens : Azoulai Loïc, « Le droit européen de l’immigration, une analyse existentielle », RTD Eur. 2018, p. 519.
  • Point 55.
  • UNHCR, « Notes sur les clauses d’exclusion », EC/47/SC/CRP.29, 30 mai 1997, (en ligne), http://www.unhcr.org/fr/excom/standcom/4b30a5cfe/note-clauses-dexclusion.html, (consulté le 8 novembre 2018).
  • Voir en ce sens : Lantero Caroline : « Tu n’excluras pas un « terroriste » du statut de réfugié sans examen individuel de sa situation (CJUE, 9 novembre 2010, Allemagne/B. eet Allemagne/ D.) », 30 novembre 2010, (en ligne), http://combatsdroitshomme.blog.lemonde.fr/2010/11/30/tu-nexclueras-pas-un-terroriste-du-statut-de-refugie-sans-examen-individuel-de-sa-situation-cjue-9-novembre-2010-allemagne-b-et-allemagne-d/, (consulté le 8 novembre 2018)
  • Pour une application concrète : CEDH, 7 juillet 1989, Soering c. Royaume-Uni, Requête n°14038/88.