Libre circulation des marchandises

La portée de l’exclusion de Gibraltar du territoire douanier de l’Union

 CJUE, GC, aff. C-267/16 The Queen, Albert Buhagiar e. a. contre Minister for Justice, 23 janvier 2018

Si les incertitudes demeurent quant au sort de Gibraltar postérieurement au Brexit, la portée territoriale du droit de l’Union européenne dans son application au Rocher a suscité ces dernières années quelques questions préjudicielles portées à la connaissance de la Cour de justice[1]. C’est toutefois la première fois que la question provient directement de la Cour suprême de Gibraltar, sans d’ailleurs que la compétence de la Cour à son égard ait fait l’objet d’une quelconque remarque ou contestation[2].

Dans l’arrêt Buhagiar, la Cour de justice devait déterminer si la directive 91/477/CEE du Conseil, du 18 juin 1991, relative au contrôle de l’acquisition et de la détention d’armes telle que modifiée par la directive 2008/51/CE du Parlement européen et du Conseil du 21 mai 2008 s’applique au territoire de Gibraltar.

Or, si l’on sait que l’article 355 § 3 TFUE étend l’applicabilité des dispositions du droit de l’Union européenne à Gibraltar, en tant que « territoire européen dont un État membre assume les relations extérieures », c’est sous réserve des exclusions expressément prévues par l’acte d’adhésion du Royaume-Uni de 1972[3]. Plus précisément, c’est de l’article 29 de cet acte, combiné avec l’annexe I, partie I, point 4 de celui-ci, qu’il s’agit ici. En vertu de cette disposition, Gibraltar présente en effet la particularité d’être exclu du territoire douanier de l’Union, c'est-à-dire que les règles du droit de l’Union européenne relatives aux échanges de marchandises ne s’y appliquent pas, et ce, en raison du statut de port franc de ce territoire[4].

Les exclusions visent donc les dispositions du droit de l’Union relatives à la libre circulation des marchandises mais pas celles afférentes à la libre prestation des services ou encore à la libre circulation des personnes[5].

La question portait toutefois non pas sur la directive en entier, qui principalement relève de la libre circulation des marchandises, mais sur certaines dispositions de cette directive concernant la carte européenne d’armes à feu délivrée aux chasseurs et tireurs sportifs munis de leurs armes à des fins de voyage entre plusieurs États membres, et sur leur éventuelle applicabilité à Gibraltar.

En l’espèce, les requérants sont membres de l’association de tir sportif Gibraltar Target Shooting Association. Le 19 mai 2015, M. Buhagiar, président de l’association, a adressé une demande de délivrance d’une carte d’armes à feu à chacun des requérants au principal.  
La demande a été rejetée au motif que la directive 91/477 ne s’appliquait pas à Gibraltar, la directive n’avait d’ailleurs pas été transposée.

La Cour a d’ailleurs précisé dans son arrêt du 23 septembre 2003, Commission contre Royaume-Uni[6], que l’application des directives ayant pour bases juridiques les articles 94 et 95 du Traité CE devenus articles 114 et 115 TFUE, et qui ont pour finalité principale la libre circulation des marchandises, est exclue sur le territoire de Gibraltar.

Mais les requérants invoquaient des arguments originaux.

Tout d’abord, ils se fondaient sur la nécessité d’une interprétation de la finalité des dérogations prévues par l’acte d’adhésion, combinée à une interprétation nécessairement restrictive de ces exceptions : ils en déduisaient que les actes du droit de l’Union relatifs à la libre circulation de marchandises qui ne compromettent pas la finalité des dérogations prévues par l’acte d’adhésion de 1972 devraient s’appliquer à Gibraltar. D’après les requérants, tel devrait être le cas pour les dispositions de la directive 91/477 relatives à la carte, en l’occurrence ici l’article 12 paragraphe 2 de cette directive, destinées à bénéficier aux chasseurs et tireurs sportifs. Cette carte serait octroyée aux fins exclusives de voyages vers et à partir des États membres, afin de participer à des événements sportifs sans qu’elle n’implique une transaction commerciale des marchandises en question. Or, seules ces dernières mesures ne s’appliqueraient pas à Gibraltar. En outre, les requérants estimaient que si la directive portait sur la libre circulation des marchandises, les dispositions relatives à la carte relèvent en réalité de la libre prestation de services. En d’autres termes, les requérants invoquaient une forme de détachabilité des dispositions pertinentes de la directive. Enfin, les requérants invoquaient à titre subsidiaire une erreur de base juridique de la directive, qui n’aurait pas dû être fondée sur la disposition relative à la libre circulation des marchandises (article 100 A, actuel 114 TFUE) car le § 2 de cette disposition exclut la possibilité d’adopter des actes relatifs à la libre circulation des personnes.

La Cour de justice confrontée à l’interrogation relative à la portée de l’exclusion de Gibraltar du territoire douanier de l’Union va alors procéder à des clarifications liminaires sur la manière d’appréhender la portée de cette exclusion du champ d’application territorial du droit de l’Union européenne (I). Si les dérogations au champ d’application du traité doivent certainement faire l’objet d’une interprétation stricte, cela ne saurait aller jusqu’à opter pour une approche sélective et subjective des dispositions à exclure (II).

I Les implications de l’exclusion de Gibraltar du territoire douanier

L’exclusion des dispositions de la directive à Gibraltar est valable, y compris lorsque la non-application de ces dispositions est susceptible de mettre en danger la cohérence d’autres politiques de l’Union : en d’autres termes, un tel risque ne saurait conduire à étendre le domaine d’application territoriale des directives de l’Union (A). Par ailleurs, afin de déterminer si la disposition en cause, c'est-à-dire l’article 12, est applicable à Gibraltar au motif qu’elle vise à faciliter la libre prestation des services ou la libre circulation des personnes, la Cour rappelle la nécessité d’examiner l’objectif principal de cette directive (B).

A. L’impossible extension du domaine d’application territoriale des directives

Dans l’arrêt de 2003[7], la Cour avait jugé que l’exclusion de Gibraltar du territoire douanier de l’Union implique que ne lui sont applicables ni les règles du traité relatives à la libre circulation des marchandises ni celles du droit de l’Union dérivé visant au rapprochement des dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membres dans ce domaine[8]. La Cour a conclu à cette solution alors même que les directives en cause dans l’affaire ayant donné lieu à cet arrêt comportaient des dispositions relatives à la protection de l’environnement, domaine dans lequel les règles du droit de l’Union s’appliquent en principe sur le territoire de Gibraltar[9].

Dès lors, en l’espèce, elle rappelle que « lorsqu’un acte de l’Union vise, à titre principal, à assurer un rapprochement des dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membres à l’égard de la libre circulation des marchandises, conformément aux articles 114 et 115 TFUE, il ne saurait être applicable sur le territoire de Gibraltar, même si cet acte poursuit, à titre accessoire, un ou plusieurs objectifs liés à d’autres politiques de l’Union »[10].

Par ailleurs, afin de déterminer si la disposition en cause est applicable à Gibraltar au motif qu’elle vise à faciliter la libre prestation des services ou la libre circulation des personnes, il y a lieu d’examiner l’objectif principal de cette directive.

B. La nécessité de l’examen de l’objectif principal d’un acte de l’Union

La Cour rappelle le vade mecum pour déterminer le choix de la base juridique d’un acte de droit dérivé de l’Union : ce choix doit se fonder sur des éléments objectifs susceptibles de faire l’objet d’un contrôle juridictionnel, parmi lesquels figurent la finalité et le contenu de cet acte. Si l’examen de l’acte concerné démontre que celui-ci poursuit une double finalité ou qu’il a une double composante et si l’une de celles-ci est identifiable comme principale ou prépondérante, tandis que l’autre n’est qu’accessoire, cet acte doit être fondé sur une seule base juridique, à savoir celle exigée par la finalité ou la composante principale ou prépondérante[11].

La Cour procède alors à un examen détaillé de la finalité et du contenu de la directive[12], dont elle avait déjà donné une interprétation dans l’arrêt du 4 septembre 2014, Zeman[13].
La Cour avait d’ailleurs précisé que la disposition de la directive vise principalement à faciliter la circulation des armes dévolues à des fins de pratique de la chasse ou d’activités sportives[14] : certes, les dispositions visent à faciliter le déplacement transfrontalier des chasseurs et des tireurs sportifs en possession de leurs armes, mais, selon la Cour, cette finalité ne prévaut pas sur l’objectif principal de cette directive relatif à l’acquisition, à la détention et à la circulation des armes.

Selon la Cour, la directive a été adoptée en tant que « mesure d’accompagnement du marché intérieur ». Elle tend à rapprocher les dispositions des États membres en ce qui concerne les conditions auxquelles des armes à feu de différentes catégories peuvent être acquises et détenues, tout en prévoyant, pour des impératifs de sécurité publique, que l’acquisition de certains types d’armes à feu doit être interdite. S’il existe donc des conditions plus souples en ce qui concerne les transferts d’armes à feu destinées à la pratique de la chasse et aux compétitions sportives, elles sont établies sur le fondement du cadre harmonisé établi par le législateur de l’Union, l’idée ici étant de ne pas priver les personnes souhaitant transférer leurs armes à feu à des fins légitimes de l’exercice de leurs libertés fondamentales.

La Cour conclura d’ailleurs finalement que « l’examen des questions n’a révélé aucun élément de nature à affecter la validité de cette directive »[15].

L’autre partie de l’analyse est consacrée à l’argument relatif à la teneur de l’interprétation restrictive des dérogations : il est vrai que les requérants proposaient une approche originale, qui aboutissait à une application sélective de certaines dispositions de la directive.
Cette approche consistait à considérer que les dispositions de la directive qui ne concerneraient pas la libre circulation des marchandises dans un contexte commercial relèveraient d’une catégorie de mesures relatives à la libre circulation des marchandises qui ne porterait pas atteinte aux intérêts que les dérogations accordées à Gibraltar visent à préserver. En d’autres termes, ces dispositions n’iraient pas à l’encontre des raisons pour lesquelles des dérogations au droit de l’Union ont été accordées à Gibraltar.

La Cour va rejeter cette argumentation, en précisant les implications de l’interprétation stricte des dérogations au champ d’application territorial du droit de l’Union européenne.

II. Les implications d’une interprétation stricte des dérogations accordées à Gibraltar

Selon la Cour de justice, « la nécessité (…) d’interpréter de manière restrictive l’article 29 de l’acte d’adhésion de 1972 ne signifie pas qu’il existe des dispositions de l’Union qui, alors même qu’elles participent à l’objectif principal d’un acte visant à assurer, à l’égard de la libre circulation des marchandises, une harmonisation des dispositions des États membres, seraient applicables sur le territoire de Gibraltar ». Pour le dire autrement, si les exceptions relatives à Gibraltar doivent certainement être interprétées de manière restrictive, la Cour de justice se refuse à opter pour une méthode qui consisterait à séparer le bon grain de l’ivraie dans les normes inapplicables à Gibraltar.

Tout d’abord, elle rappelle que l’exclusion du droit de l’Union porte à la fois sur le droit primaire et sur le droit dérivé, celui-ci ayant la même portée territoriale de principe que celui-là (A). Ensuite, elle refuse de faire dépendre l’applicabilité des actes de l’Union portant harmonisation des dispositions des États relatives à la libre circulation des marchandises des raisons motivant le transfert des marchandises concernées, ce qui, en plus d’être impraticable, aboutirait à étendre la portée territoriale du droit de l’Union (B).

A. L’exclusion du droit primaire et du droit dérivé

L’article 29 de l’acte d’adhésion de 1972, exclut Gibraltar du territoire douanier de la Communauté, cela implique que ne lui sont applicables ni les règles du traité relatives à la libre circulation des marchandises ni celles du droit dérivé visant, à l’égard de la libre circulation des marchandises, à assurer un rapprochement des dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membres, conformément aux articles 114 et 115 TFUE. C’est précisément l’objet de la directive 91/477, qui est d’harmoniser certaines conditions administratives relatives à l’acquisition d’armes à feu, à leur détention et à leur circulation transfrontalière.

Dans l’arrêt du 21 juillet 2005, Commission contre Royaume-Uni, la Cour a jugé que si Gibraltar est exclu du territoire douanier communautaire, un acte de droit dérivé en matière d’assistance mutuelle des autorités compétentes dans le domaine des droits d’accises était tout de même d’application sur le territoire de Gibraltar, et ce, même si les dispositions de la directive 92/12/CEE du Conseil, du 25 février 1992, relative au régime général, à la détention, à la circulation et aux contrôles des produits soumis à accise afférentes à l’harmonisation des législations matérielles en matière de droits d’accises n’étaient pas applicables à Gibraltar. Mais dans cette hypothèse, la Cour s’est fondée sur le fait que cet acte de droit dérivé ne visait pas le rapprochement des législations matérielles des États membres dans le domaine des accises.

La Cour rappelle ainsi que le droit dérivé de l’Union a, en principe, le même champ d’application que les traités eux–mêmes[16] : dès lors, l’interprétation stricte de l’exclusion de Gibraltar du territoire douanier commun de l’Union ne saurait, sous peine de porter atteinte à l’application uniforme du droit de l’Union, aboutir à l’interprétation selon laquelle la libre circulation des marchandises aurait, dans les relations avec Gibraltar, une portée plus limitée que celle qui résulte des dispositions du Traité sur le Fonctionnement de l’Union européenne.
Ainsi, les dispositions de la directive 91/477 relatives au transfert des armes à feu à usage civil doivent être considérées comme relevant de la libre circulation des marchandises, que ces transferts soient effectués dans un contexte commercial, ou en dehors d’un tel contexte, à savoir par des particuliers, notamment des chasseurs et des tireurs sportifs aux fins de leur usage dans le cadre de leurs activités respectives, comme c’était le cas en l’espèce.

La Cour conclut ainsi que l’article 12, paragraphe 2, de la directive 91/477, lu en combinaison avec l’article 1er, paragraphe 4, et l’annexe II de celle-ci, ne s’applique pas sur le territoire de Gibraltar, quand bien même cette disposition du droit de l’Union ne porte ni sur les échanges ni sur les transactions commerciales concernant les armes à feu.

Enfin, la Cour rejette l’applicabilité des actes de l’Union portant harmonisation des dispositions relatives à la libre circulation des marchandises qui dépendrait des raisons motivant le transfert des marchandises concernées.

B. Le rejet d’une applicabilité fondée sur un critère subjectif

Ainsi que l’a présenté l’avocat général Mengozzi dans ses conclusions, « envisager une différence de régime juridique en droit de l’Union selon que les marchandises font l’objet d’une vente ou d’un usage à des fins personnelles créerait des difficultés pratiques insurmontables. Un même bien entrerait ou non dans le champ d’application de la libre circulation des marchandises en fonction de son usage, tantôt commercial, tantôt personnel, c’est-à-dire sur la base d’un critère subjectif, qui devrait être déterminé de manière casuistique »[17].

Un tel critère créerait, « une situation d’insécurité juridique » quant à la détermination des règles du droit de l’Union relatives à la libre circulation des marchandises applicables sur le territoire de Gibraltar, ce qui serait également de nature à porter atteinte aux intérêts que le régime reconnu à Gibraltar par l’acte d’adhésion de 1972 vise à protéger.

En outre, la Cour précise que la transposition des dispositions de la directive 91/477 nécessaires pour assurer un fonctionnement efficace et fiable de la carte exigerait que soit transposé un nombre important de dispositions de la directive, ce qui étendrait indûment le champ d’application territorial du droit de l’Union.

L’arrêt Buhagiar, qui manque quelque peu de clarté dans la motivation, rappelle l’importance pratique de la détermination du champ d’application du droit de l’Union européenne à Gibraltar, à un moment crucial où son statut devra être redéfini dans le sillage du Brexit.

Notes de bas de page

  • CJUE, 13 juin 2017, The Gibraltar Betting and Gaming Association, C591/15, EU:C:2017:449. Sur cet arrêt, voir A. Rigaux, Europe, n° 8-9 - août-septembre 2017, n° 289. Voir également, CJUE, 12 octobre 2017, aff. C-192/16, Stephen Fisher e.a. contre Commissioners for Her Majesty's Revenue & Customs, ECLI:EU:C:2017:762.
  • Il est vrai que s’agissant de l’application uniforme du droit de l’Union, la Cour de justice n’a jamais été réticente à reconnaître la qualité de « juridiction au sens de l’article 267 TFUE » à des organes juridictionnels d’autres territoires entretenant des relations différenciées avec le droit de l’Union. Voir les arrêts CJCE, 3 juillet 1991, C355/89, Barr et Montrose Holdings, EU:C:1991:287, points 9 et 10, et CJCE, 16 juillet 1998, C171/96, Pereira Roque, EU:C:1998:368 ; voir encore, CJCE, 8 novembre 2005, C293/02, Jersey Produce Marketing Organisation, EU:C:2005:664, cités par l’avocat général Paolo Mengozzi dans ses conclusions disponibles ici.
  • JOCE n° L 73, 27 mars 1972, p. 14.
  • Voir en ce sens, les arrêts CJCE, 21 juillet 2005, C349/03, Commission des communautés européennes contre Royaume-Uni, EU:C:2005:488, point 41, ainsi que CJUE, 13 juin 2017, The Gibraltar Betting and Gaming Association, C591/15, EU:C:2017:449, points 29 et 30.
  • Voir l’arrêt The Gibraltar Betting and Gaming Association, préc., sp. Pt 30.
  • C30/01, EU:C:2003:489, point 59.
  • Voir l’arrêt de la CJCE, 23 septembre 2003, Commission européenne contre Royaume-Uni, aff. C-30/01.
  • Voir l’arrêt C-30/01, préc., sp. pt. 59
  • Voir l’arrêt C30/01, préc. sp. points 61 et 62.
  • Pt. 35 de l’arrêt.
  • Voir l’arrêt du 6 mai 2014, CJCE, Commission des Communautés européennes contre Parlement européen et Conseil, C-43/12, EU:C:2014:298, points 29 et 30.
  • Voir les points 42 à 60 de l’arrêt.
  • Voir l’arrêt CJUE, 4 septembre 2014, Michal Zeman contre Krajské riaditeľstvo Policajného zboru v Žiline, C-543/12, EU:C:2014:2143, ci-après, l’arrêt Zeman.
  • Voir, l’arrêt Zeman, préc. points 39, 52 et 57.
  • Pt. 73 de l’arrêt.
  • La Cour cite par analogie l’arrêt du 15 décembre 2015, Parlement et Commission/Conseil, C132/14 à C136/14, EU:C:2015:813, point 77.
  • Voir le point 73 des conclusions de l’avocat général, préc.