Asile et immigration

Règlement d’exécution portant modalités d’application du Règlement Dublin: appréciation des délais de demande de réexamen et des effets de leur non-respect sur la détermination de l’Etat responsable d’une demande d’asile

 CJUE, Grde Chbre, 13.11.2018, X et X c/ Staatssecretaris van Velligheid en Justitie, C-47/17, C-48/17, ECLI:EU:C:2018:900.

Alors même que toute réforme du Règlement Dublin[1] est au point mort depuis plus d’un an et que son application est de fait enterrée depuis plusieurs mois par le marchandage dont font l’objet chaque débarquement de navires de migrants et chaque répartition de leur prise en charge par quelques Etats européens volontaires, la CJUE s’est une nouvelle fois penchée sur les critères d’attribution de la responsabilité du traitement d’une demande d’asile entre les Etats européens. Plus précisément, la grande Chambre s’est prononcée sur les délais de demande de réexamen liée à une première demande de prise ou de reprise en charge d’un demandeur d’asile et les conséquences de leur non-respect sur la détermination de l’Etat responsable.

En l’espèce, il s’agit de deux questions préjudicielles jointes posées par les juridictions néerlandaises à propos de la prise en charge de deux demandeurs d’asile, l’un Syrien et l’autre Erythréen, qui sont entrés en Europe au moment de ce que l’on a appelé (à tort) la crise des migrants. Cette première précision n’est pas sans importance car les Syriens et les Erythréens font partie des demandeurs d’asile dont les taux de protection sont les plus élevés et qui étaient donc éligibles au mécanisme de la relocalisation[2]. Au-delà de l’intérêt de ces deux affaires pour l’application du Règlement Dublin, celles-ci sont donc aussi le témoin de l’absence de volonté des Etats européens de prendre en charge, de manière équitable et solidaire, des demandeurs d’asile dont il ne peut pas être nié, prima facie, qu’ils ont absolument besoin et droit à une protection. En ce qui concerne le requérant syrien (C-47/18), les autorités néerlandaises ont déposé une demande de reprise en charge de l’examen de sa demande d’asile à l’Allemagne au motif que ce dernier y aurait, selon les informations disponibles sur Eurodac[3], déjà introduit une première demande. En ce qui concerne le requérant érythréen (C-48/17), les autorités néerlandaises ont d’abord déposé une demande de reprise en charge à la Suisse, au motif que ce dernier y aurait également, selon les informations disponibles sur Eurodac, déjà introduit une première demande d’asile, avant de déposer ensuite une nouvelle demande de reprise en charge à l’Italie car il y serait entré illégalement en passant par la mer Méditerranée (sans les autorités italiennes n’aient pour autant relevé ses empreintes digitales). Dans les deux cas, l’Allemagne et l’Italie y ont répondu négativement. A la suite de ces deux réponses négatives, les autorités néerlandaises ont introduit, respectivement, deux demandes de réexamen. Dans la première affaire, l’Allemagne n’y a pas répondu, et dans la seconde, les autorités italiennes y ont répondu positivement dans un délai excédant plus d’un mois. La question qui était posée à la Cour portait donc sur l’interprétation d Règlement d’exécution portant modalités d’application du Règlement Dublin et plus précisément son article 5 relatif à la demande de réexamen d’une demande de prise ou de reprise en charge d’une demande d’asile, et in fine, sur les critères de détermination de l’Etat responsable de celle-ci.

Avant d’aller plus loin, rappelons que le Règlement Dublin distingue deux types de procédures pour attribuer la responsabilité de l’instruction d’une demande d’asile à un Etat-membre autre que celui dans lequel la demande est déposée. La première procédure, dite de prise en charge (art. 21 et 23), s’applique pour les demandeurs d’asile titulaires d’un visa délivré par un autre Etat-membre ou qui ont franchi illégalement les frontières extérieures de l’UE et dont les empreintes ont été relevées. La seconde procédure, dite de reprise en charge, concerne les demandeurs d’asile qui ont déjà déposé une première demande d’asile dans un autre Etat-membre, que celle-ci soit en cours d’examen, en désistement ou rejetée (art. 23 et 24). La différence entre ces deux procédures n’est cependant pas en soi fondamentale car, outre une variation minime dans les délais applicables, ces deux procédures sont strictement encadrées dans des procédures formelles et des délais précis. Les demandes de (re)prise en charge d’une demande d’asile introduites par les Etats requérants et les réponses qu’y apportent les Etats requis sont encadrées par des délais impératifs précis qui, s’ils ne sont pas respectés, entraînent explicitement et automatiquement le transfert de la responsabilité de l’examen de la demande d’asile à l’Etat qui les respecte pas. Le but étant, selon les objectifs initiaux du Règlement Dublin, non pas de répartir équitablement la charge de l’asile entre les Etats-membres, mais bien d’attribuer la responsabilité de chaque demande d’asile à un seul Etat pour lutter contre l’asylum-shopping et garantir aux personnes leur droit de voir leur demande examinée dans des délais raisonnables. Or, si ces procédures de (re)prise en charge sont claires et précises, tel n’est pas le cas de la procédure de réexamen.

Tout d’abord, selon l’article 5 du Règlement d’exécution, la procédure de réexamen de la demande de (re)prise en charge d’une demande d’asile n’est pas obligatoire, mais une procédure « additionnelle » facultative laissée à la discrétion de l’Etat membre requérant initial quand il estime que le refus de l’Etat requis « repose sur une erreur d’appréciation » ou s’il estime disposer « d’éléments complémentaires à faire valoir ». S’il se saisit de cette faculté, ce même article précise que l’Etat requérant doit introduire sa demande de réexamen dans un délai de trois semaines suivant la réception de la réponse négative. Mais, contrairement à la demande de réexamen, le libellé de l’article 5 concernant l’encadrement de la réponse de l’Etat requis est bien plus ambigü. Non seulement il est écrit que l’Etat membre requis « s’efforce de répondre dans les deux semaines », mais à aucun moment il n’est prévu les conséquences juridiques du non-respect de ce délai sur l’attribution ou le transfert de responsabilité de l’examen de la demande d’asile à l’Etat qui ne les respecterait pas. Ainsi, la CJUE devait répondre à deux questions précises. Est-ce que le délai de deux semaines reconnu à l’Etat membre requis pour répondre à une demande de réexamen de (re)prise en charge d’une demande d’asile est un délai impératif ou indicatif ? Et quelles sont les conséquences juridiques du non-respect de ce délai sur l’attribution ou le transfert de responsabilité de la prise en charge d’une demandeur d’asile à l’un des deux Etats-membres ?

Sur ces deux questions, la CJUE n’a heureusement pas suivi les Conclusions de l’Avocat Général Melchior Wathelet. Elle a au contraire consacré une interprétation de l’article 5 qui, si elle est strictement conforme aux objectifs initiaux de Dublin, a pour effet de sécuriser le droit des demandeurs d’asile de voir leur demande examinée dans des délais définitifs et prévisibles.

I. L’encadrement de la procédure de réexamen d’une demande de (re)prise en charge d’un demandeur d’asile par des délais impératifs et définitifs

Sur le fondement d’une interprétation de l’article 5 du Règlement d’exécution à la lumière des objectifs fondamentaux du Règlement Dublin, la Grande Chambre de la CJUE a considéré que la procédure de réexamen d’une demande de (re)prise en charge d’un demandeur d’asile doit être interprétée comme encadrée par des délais impératifs et définitifs, dont la durée totale ne peut excéder cinq semaines. Allant au-delà des questions préjudicielles posées par les juridictions de renvoi néerlandaises, la Cour a ainsi précisé que la faculté pour un Etat-membre requérant de solliciter une demande de réexamen doit être exercée dans le délai impératif de trois semaines (A) et que cette procédure additionnelle devait être considérée comme clôturée à l’expiration du délai de deux semaines accordé à l’Etat requis pour y répondre (B).

A. L’obligation de solliciter une demande de réexamen dans un délai impératif de trois semaines suivant la réception de la réponse négative de l’Etat membre requis

Pour la CJUE, c’est à la lumière de l’objectif de célérité dans le traitement des demandes d’asile que l’interprétation et la mise en œuvre de l’ensemble des étapes jalonnant la procédure Dublin doivent être menées (§69). La réalisation de cet objectif est la condition sine qua none d’une détermination rapide de l’Etat membre responsable de l’examen d’une demande d’asile et de l’accès effectif des demandeurs d’asile aux procédures d’octroi d’une protection internationale. C’est la raison pour laquelle, comme elle a pris le soin de le rappeler dans le premier temps de son raisonnement, les demandes de (re)prise en charge et de transfert sont strictement encadrées par un cadre temporel précis et des délais impératifs stricts (§57-68). Et c’est pour cette même raison qu’elle en a déduit que la procédure de réexamen, qui est l’une des étapes de cette procédure, doit également être « circonscrite de manière stricte et prévisible  (…) (§74).

Ainsi, même si le libellé de l’article 5 précise qu’il s’agit d’une procédure additionnelle et facultative, celle-ci ne saurait être de durée indéterminée. Si tel était le cas, cela aurait pour conséquence de laisser en suspens et/ou de retarder la question de savoir quel est l’Etat membre responsable de l’examen d’une demande d’asile (§73-74). Par conséquent, le délai de troi semaines, tel qu’il est explicitement prévu à l’article 5, doit être interprété comme impératif et contraignant. Autrement dit, l’Etat-membre requérant qui ne sollicite pas le réexamen de la (re)prise en charge d’une demande d’asile à l’Etat requis dans un délai de trois semaines suivant sa réponse négative perd cette faculté.

B. La clôture de la procédure de réexamen additionnelle à l’expiration du délai définitif de réponse de deux semaines

A la question de savoir si le délai de deux semaines ouvert à l’Etat requis pour répondre à une demande de réexamen, tel qu’il est inscrit à l’article 5 du Règlement d’exécution, devait lui aussi être interprété strictement, la réponse à apporter était moins évidente. En effet, il ne ressort pas du libellé dudit article que ce délai soit impératif dans la mesure où, non seulement il ne prévoit aucune conséquence juridique au non respect de ce délai, mais se contente au contraire de prévoir que l’Etat requis « s’efforce de répondre » dans ce laps de temps.

Refusant d’aller au-delà de la lettre même de l’article 5, l’Avocat général avait dans ses Conclusions considéré que ce délai n’était qu’indicatif. Autrement dit, l’Etat requis n’aurait pas été dans l’obligation juridique de répondre à une demande de réexamen dans le délai de deux semaines (§85 AG). Bien conscient des effets potentiellement préjudiciables de cette solution sur la mise en œuvre concrète d’une procédure déjà largement défaillante, et plus précisément sur l’objectif de célérité dans la détermination d’un Etat-membre responsable et la garantie d’un accès effectif aux procédures de protection internationale pour tous les demandeurs d’asile, l’Avocat général avait toutefois précisé que la réponse de l’Etat requis devrait intervenir dans un délai dit raisonnable (§93). Néanmoins, à la lecture des développements proposés, il ressort clairement que ce délai dit raisonnable aurait été largement incertain et imprévisible (entre 2 et 8 mois), et laissé au seul contrôle, au cas par cas, des juridictions de l’Etat requérant (§96). Outre qu’elle n’était pas compatible avec les objectifs du Règlement Dublin, la solution proposée par l’Avocat général introduisait donc inévitablement une part d’insécurité et d’incertitude juridique supplémentaire dans la procédure Dublin dont il ne fait aucun doute que les premières victimes auraient été les demandeurs d’asile.

Sans contredire directement la lettre de l’article 5, mais accordant la priorité à la réalisation des objectifs que le législateur de l’Union s’est lui-même fixé dans le Règlement Dublin, la solution consacrée par la CJUE est bien plus satisfaisante. Contrairement à l’Avocat général, la Grande Chambre a en effet considéré que la Règlement Dublin ne pourrait pas garantir la mise en œuvre d’une méthode claire, opérationnelle et rapide pour attribuer la responsabilité d’un Etat-membre dans le traitement d’une demande d’asile si la réponse de l’Etat requis à une demande de réexamen était laissée à l’appréciation d’un délai dit raisonnable, dont la durée serait par définition indéfinie (§82). Pour autant, la procédure de réexamen étant facultative et l’article 5 ne prévoyant pas explicitement d’obligation pour l’Etat requis de répondre à une telle demande, la CJUE n’a pas non plus été au-delà de la lettre de l’article 5. Si l’Etat requis est donc incité à coopérer loyalement avec l’Etat membre requérant, elle a considéré qu’aucune obligation légale ne le contraignait à répondre dans ce délai de deux semaines. Cependant, elle a ajouté que l’expiration de ce délai de deux semaines doit définitivement clôturer la procédure de réexamen, que l’Etat requis ait répondu ou non. Autrement dit, les délais de réponse sont bien contraignants et impératifs au sens où ils fixent et encadrent la durée maximale de la procédure de réexamen. Plus important encore, cela signifie que, conformément à l’article 31§3 de la Directive 2013/32[4], l’expiration de ce délai de réponse de deux semaines déclenche le délai de traitement de 6 mois pour procéder à l’instruction de la demande d’asile du requérant.

Pour être le plus complet possible, précisons que la CJUE a néanmoins a accepté de promouvoir une interprétation souple dans la mise en œuvre de ce délai de réponse de deux semaines. En effet, elle a précisé que l’Etat requérant avait la faculté d’adresser une demande de réexamen à l’Etat requis dès lors que le délai de trois semaines depuis la réception du refus initial de ce dernier n’était pas expiré, et cela même si la clôture de la procédure de réexamen additionnelle à l’expiration du délai de deux semaines de réponse surviendrait au-delà des délais de (re)prises en charge de l’examen d’une demande d’asile. Cela signifie que, si l’Etat-membre requis répond à la demande de (re)prise en charge à la fin du délai de réponse accordé, un dépassement des délais est donc envisageable. Toutefois, la procédure de réexamen ne peut pas, dans tous les cas, dépasser le délai prévisible de cinq semaines. Il faut en effet reconnaître que, si cette souplesse n’avait pas été reconnue, la faculté laissée à l’Etat membre requérant pour déclencher une procédure additionnelle aurait été de fait bloquée par une réponse tardive, bien que respectueuse des délais, de l’Etat requis.

Après avoir considéré que la procédure de réexamen étant encadrés par un délai de réponse définitifs mais non contraignants, la CJUE a ensuite logiquement considéré que le non-respect du délai de 2 semaines pour répondre à une demande de réexamen n’entraînait pas le transfert de la responsabilité de l’examen d’une demande d’asile à l’Etat requis.

II. L’absence de transfert de responsabilité de la demande d’asile en cas d’absence de réponse à une demande de réexamen

Contrairement aux procédure de prise ou de reprise en charge, l’article 5 du Règlement d’exécution ne prévoit aucune conséquence juridique pour l’Etat qui ne respecterait pas les délais impératifs fixés pour déposer une telle demande ou y répondre. Conformément à la lettre de l’article 5, la CJUE a donc confirmé la règle selon laquelle l’absence de réponse de l’Etat membre requis à une demande de réexamen n’avait pas pour conséquence légale de lui transférer la responsabilité de l’instruction de la demande d’asile (A). Cela signifie que l’attribution de cette responsabilité reste déterminée par les critères fixés par les procédures de prise ou reprise en charge (B).

A. Le non-respect des délais de réponse n’entraîne pas de transfert de responsabilité

Puisque l’Etat requis n’est pas dans l’obligation de répondre à une demande de réexamen, la CJUE en a conclu que le non-respect du délai de deux semaines n’avait pas pour conséquence légale de lui transférer la responsabilité de l’instruction de la demande d’asile (§78). Autrement dit, la procédure de réexamen doit être distinguée des procédures de (re)prise en charge, ou encore de la procédure de transfert (CJUE, 26 juillet 2017, Aff. C-670 /16, Mengesteab, §53-54) au sens où le non-respect des délais n’emporte aucune conséquence sur l’attribution de la responsabilité aux Etats (§80).

Si cette position est sans aucun doute conforme à la lettre de l’article 5, on peut aisément envisager qu’elle n’incitera pas les Etats requis à « coopérer loyalement » avec l’Etat requérant, c’est-à-dire à lui répondre dans les délais fixés. Dans un contexte dans lequel la procédure Dublin est déjà largement ineffective, on peut même penser à juste titre que cette procédure additionnelle ne se traduira pas, ou très peu, par des transferts de responsabilité vers les Etats requis.

B. L’attribution de la responsabilité de l’examen d’une demande d’asile reste déterminée par les critères de (re)prise en charge

Si le non-respect des délais de réponse à une demande de réexamen n’entraîne aucun transfert de responsabilité, c’est parce que l’attribution de cette responsabilité reste déterminée par les critères initiaux de (re)prise en charge. Si l’Etat requis a répondu dans les délais à une demande de prise en charge par la négative, c’est bien l’Etat requérant qui est et reste responsable du demandeur d’asile, que celui-ci décide ou non de déclencher une procédure additionnelle. Cette position est celle qui était notamment défendue de manière unanime par tous les Etats et la Commission dans leurs observations écrites. Le seul cas dans lequel l’ouverture de la procédure de réexamen peut, à l’inverse, aboutir à un transfert de responsabilité repose donc sur le fait que l’Etat requis y réponde positivement dans le délai de deux semaines. Or, comme nous l’avons dit, aucune sanction légale ne l’y incite.

Enfin, la CJUE a utilement ajouté que la réponse de l’Etat requis à une demande de (re)prise en charge ne devait cependant pas être purement formelle. Elle doit au contraire être pleinement motivée et surtout expliquer en détail les raisons du refus. Or, cette précision est en l’espèce importante car, dans la première affaire, les autorités allemandes avaient elle-même expliqué que leur refus de reprendre en charge le demandeur d’asile syrien était dicté par leur volonté de respecter les délais. Contrairement à ce qui est exigé par l’article 22 §1 du Règlement Dublin, leur refus ne résultait donc nullement des vérifications nécessaires. Sans en tirer explicitement toutes les conséquences légales, la CJUE considère que cette pratique doit être interprétée comme une contournement de procédure et qu’elle ne saurait avoir pour conséquence d’attribuer la responsabilité de l’examen de la demande d’asile à l’Etat requérant. Quid alors de l’attribution de la responsabilité d’Etat à l’égard d’une demande d’asile quand l’Etat requis ne répond pas, de manière motivée, à une demande de (re)prise en charge ni, dans les délais, à une demande de réexamen.

Notes de bas de page

  • Règlement (UE) n ° 604/2013 du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 établissant les critères et mécanismes de détermination de l’État membre responsable de l’examen d’une demande de protection internationale introduite dans l’un des États membres par un ressortissant de pays tiers ou un apatride.
  • Décision (UE) 2015/1601 du Conseil du 22 septembre 2015 instituant des mesures provisoires en matière de protection internationale au profit de l'Italie et de la Grèce ; Eurostat, Décisions sur les demandes d’asile dans l’UE en 2017, n°67/2018, 19 avril 2018 ; Eurostat, Décisions sur les demandes d’asile dans l’UE en 2016, n°70/2017, 26 avril 2017.
  • Règlement (UE) n ° 603/2013 du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 relatif à la création d'Eurodac pour la comparaison des empreintes digitales aux fins de l'application efficace du règlement (UE) n° 604/2013 établissant les critères et mécanismes de détermination de l'État membre responsable de l'examen d'une demande de protection internationale introduite dans l'un des États membres par un ressortissant de pays tiers ou un apatride et relatif aux demandes de comparaison avec les données d'Eurodac présentées par les autorités répressives des États membres et Europol à des fins répressives, et modifiant le règlement (UE) n° 1077/2011 portant création d'une agence européenne pour la gestion opérationnelle des systèmes d'information à grande échelle au sein de l'espace de liberté, de sécurité et de justice.
  • Règlement (CE) n° 1560/2003 de la Commission du 2 septembre 2003 portant modalités d'application du règlement (CE) n° 343/2003 du Conseil établissant les critères et mécanismes de détermination de l'État membre responsable de l'examen d'une demande d'asile présentée dans l'un des États membres par un ressortissant d'un pays tiers.
  • Conclusions de l’Avocat général Melchior Wathelet, Affaires jointes C-47/17 & C-48/17, 22 mars 2018, ECLI:EU:C:2018:212.
  • Directive 2013/32/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 relative à des procédures communes pour l’octroi et le retrait de la protection internationale