Droit au respect des biens

Atteintes à la propriété dans le Haut-Karabakh : quelques confirmations sur les conditions d’admissibilité des requêtes devant la Cour de Strasbourg

CEDH, décision Gde Chbre, 14 décembre 2011, Minas Sargsyan c. Azerbaïdjan, req. n° 40167/06.

CEDH, Décision Gde Chbre, 14 décembre 2011, Elkhan Chiragov et autres c. Arménie, req. n° 13216/05.

Les différentes requêtes portées à la connaissance de la Cour trouvent leur racine commune dans le conflit du Haut-Karabakh qui n’a cessé d’opposer l’Arménie et l’Azerbaïdjan depuis la fin des années quatre vingt. L’Oblast du Haut-Karabakh était une province autonome de la République soviétique socialiste d’Azerbaïdjan. Une fois l’Union soviétique dissoute, le contrôle militaire de la province passa entre les mains des arméniens du Karabakh. Entre temps, la République du Haut-Karabakh s’était proclamée indépendante à l’égard des autorités azéries. Dès le début de l’année 1992, le conflit territorial va dégénérer. C’est précisément au cours de cette période que les faits portés à la connaissance de la Cour se réalisent. Dans la première affaire, Chiragov et autres c. Arménie, les requérants de nationalité azerbaïdjanaise, prétendent avoir été contraints de fuir leur domicile situé dans le district de Latchin, non loin du Haut-Karabakh, alors qu’il était assiégé par les troupes arméniennes. Ils s’estiment victimes d’une atteinte au respect de leurs biens et du droit d’en user librement, ainsi que d’une violation de leur droit au respect de leur vie privée et familiale, sous l’angle de l’article 8 de la Convention. La requête présentée à la Cour dans l’affaire Sargsyan c. Azerbaïjan est fondée sur les mêmes griefs, la victime étant cette fois arménienne et reprochant aux autorités azerbaïdjanaises de l’avoir contrainte à fuir avec sa famille, la région de Chahoumian où elle disposait d’une maison et de dépendances.  

Pas moins de sept questions préliminaires vont être soulevées devant la Cour. Trois problèmes vont toutefois véritablement retenir son attention[1] : la condition posée à l’article 1er de la Convention de l’exercice par l’Etat de sa « juridiction » (I), le problème de la compétence temporelle (II), et enfin celui du respect de la règle des six mois (III).    

I - S’agissant de la condition de « juridiction » au sens de l’article 1er de la Convention, la Cour ne va se prononcer que dans le cadre de l’affaire Sargsyan (§§ 59-71), au sujet des effets de la déclaration apposée par l’Azerbaïdjan dans son instrument de ratification de la Convention. Par cette déclaration, les autorités avaient entendu limiter leur engagement aux seuls territoires sur lesquels elles seraient à même d’exercer leur contrôle, ce qui excluait « les territoires occupés par la République d’Arménie jusqu’à ce que ces territoires soient libérés de cette occupation »[2]. La Cour rappelle toutefois que dans l’affaire Ilaşcu et autres c. Moldavie et Russie où le gouvernement moldave avait opposé une déclaration de même teneur pour contester sa responsabilité au titre de faits survenus en Transnistrie, elle avait déjà jugé qu’aucune disposition de la Convention ne permettait d’« admettre une interprétation limitant la portée du terme “juridiction”, au sens de l’article 1, à une partie seulement du territoire d’un Etat contractant » (§ 64). Un Etat ne saurait, en d’autres termes, invoquer son intention de ne pas respecter ses engagements sur une portion de son territoire, quelle que soit par ailleurs la nature des évènements qui seraient susceptibles de s’y dérouler. La Cour évoque également la solution retenue dans l’affaire Loizidou c. Turquie, à l’occasion de laquelle les restrictions ratione loci dont étaient assorties les déclarations turques d’acceptation de compétence n’avaient pas été jugées valides. Dans un dernier mouvement, la Cour aborde la question des effets de la déclaration azerbaïdjanaise sous l’angle de l’article 57 de la Convention et de la possibilité faite aux Etats parties d’assortir leur instrument de ratification de « réserves », pourvu que ces dernières ne revêtent pas un caractère général. Analysant les termes de la déclaration litigieuse, les juges de Strasbourg estiment que celle-ci ne vise aucune disposition particulière de la Convention, et qu’elle emporte ainsi pour conséquence que les personnes se trouvant sur les territoires en cause se trouvent totalement dépourvues de la protection de la Convention pour une durée indéterminée. Ils jugent ainsi la restrictionratione loci dépourvkue de tout effet, à l’image de ce qui avait déjà été décidé dans l’affaire Loizidou (§§ 66-71).

II - La jurisprudence Loizidou est également au cœur de l’analyse menée au sujet de la compétence ratione temporis (décision Sargsyan c. Azerbaïdjan, §§ 80-92 ; décision Chiragov c. Arménie, §§ 93-105). Dans ses deux décisions du 14 décembre 2011, la Cour rappelle tout d’abord qu’elle ne saurait connaître de faits antérieurs à la date d’entrée en vigueur de la Convention à l’égard des défendeurs. Les faits litigieux ayant, dans les deux cas, débuté avant cette date, la question se pose de savoir s’ils doivent passer pour des actes instantanés, auquel cas ils échapperaient à la compétence de la Cour, ou s’ils sont créateurs d’une situation continue. En matière d’atteinte à la propriété, il est admis de longue date que la privation du domicile ou des biens n’est pas en soi constitutive d’une violation durable. Dans l’affaire Loizidou, il avait néanmoins été jugé que la privation de propriété n’était pas instantanée si elle résultait d’un acte juridique non valide, telle la clause d’expropriation énoncée dans la Constitution de la « République turque de Chypre du Nord » (décision Sargsyan c. Azerbaïdjan, § 84). Cette solution avait également été retenue en matière d’expropriation de facto, l’absence de perte du titre de propriété permettant aux requérants de se plaindre de l’impossibilité permanente de faire usage de leurs biens (Papamichalopoulos et autres c. Grèce, arrêt du 24 juin 1993, série A, n° 260-B, §§ 39-46). La Cour établit par ailleurs un parallèle entre ces affaires et la situation portée à sa connaissance dans l’affaire Doğan et autres c. Turquie, au sujet de villageois qui avaient été évacués dans l’urgence par les forces de sécurité puis empêchés, pendant une longue période, d’accéder à leurs biens et d’en faire de nouveau usage. Au vu de ces précédents, la Cour conclut que l’un des critères pertinents pour distinguer un acte instantané d’une situation continue renvoie au fait de savoir si le requérant peut toujours se réclamer titulaire du droit de propriété, ou d’un autre droit protégé par la Convention (décision Sargsyan c. Azerbaïdjan, § 87). Si les juges de Strasbourg n’avaient jusqu’à lors jamais contredit cette règle de détermination de la compétence temporelle, c’est à notre connaissance la première affaire dans laquelle ils en donnent une explication aussi limpide. Quant aux faits soumis à leur appréciation dans les différents cas d’espèce, ils s’apparentent à ceux de l’affaire Doğan précitée : les requérants, qui peuvent toujours être considérés comme les propriétaires légaux des biens en cause, ont été déplacés dans le cadre d’un conflit armé et « sont confrontés à une situation concrète qui les prive de l’accès à ces biens et à leur domicile » (décision Chiragov c. Arménie, § 103 ; décisionSargsyan c. Azerbaïdjan, § 90).      

III - Si les décisions du 14 décembre 2011 font ainsi œuvre de clarification s’agissant du critère pertinent pour déterminer la compétence ratione temporis de la Cour, leur véritable apport concerne les conditions d’applicabilité de la règle des six mois. L’article 35 § 1 de la Convention prévoit que la Cour ne peut être saisie que dans un délai de six mois à compter de la date de la décision interne définitive. La Cour a jugé en plusieurs occasions qu’une telle règle ne s’appliquait pas aux situations continues, lesquelles renouvellent le délai tant qu’elles perdurent (décision Sargsyan c. Azerbaïdjan, §§ 125-127). Dans l’affaire Varnava c. Turquie, elle avait eu l’occasion de préciser, au sujet du défaut continu d’enquête effective relative aux disparitions de personnes, que les requérants seraient malgré tout tenus d’agir en temps utile, c’est-à-dire « dès qu’il devient manifeste que l’Etat défendeur ne s’acquittera pas de son obligation au regard de la Convention » (décision précitée, § 135). Dans ses deux décisions sur la recevabilité du 14 décembre 2011, la Grande Chambre réaffirme cette même nécessité en matière d’atteintes à la propriété : si la règle des six mois est, en tant que telle, inapplicable au cas d’espèce en raison du caractère continu des violations en cause, la sécurité juridique impose un devoir de diligence et d’initiative aux requérants, sous peine pour ces derniers de voir leur requête rejetée pour tardiveté (décision précitée, §§ 136-140). La Cour revient ensuite sur le régime applicable à ce délai qui, contrairement à celui prévu à l’article 35 § 1, ne saurait être associé à une durée précise. Dans le cas d’atteintes continues aux droits et libertés énoncés dans la Convention, les effets du passage du temps devraient plutôt être rapportés à l’évolution de la situation interne et aux chances d’obtenir gain de cause. Dans un contexte de lendemain de conflit, la Cour admet ainsi devoir attribuer pertinence à d’éventuels pourparlers ou négociations de paix qui pourraient avoir été engagés, et qui auraient légitimement conduit les requérants à ne pas agir précipitamment (décision précitée, § 141).

Il reste que les différentes requêtes avaient été introduites dans un délai de plus de treize ans s’agissant de la première affaire (décision Chiragov c. Arménie, § 143), et dans un délai dépassant quatorze ans pour la seconde (décision Sargsyan c. Azerbaïdjan, § 142) à compter de la date où les requérants avaient été contraints d’abandonner leurs biens, et respectivement dans un délai de quatre ans et près de quatre mois, et de trois ans environ à compter du jour où l’Etat défendeur avait ratifié la Convention. Les requérants n’ayant pu agir avant cette dernière date, c’est bien celle-ci qui doit être prise en compte pour la computation des délais (décision Sargsyan c. Azerbaïdjan, § 143). La Cour entend ensuite tenir compte de la durée du processus de négociation engagé par l’Arménie et l’Azerbaïdjan dans le but de trouver une solution pacifique au conflit du Haut-Karabakh. Ayant pu créer chez les réclamants un espoir légitime de recouvrer leurs biens, ce processus doit effectivement constituer un facteur d’allongement du délai au terme duquel les plaintes auraient raisonnablement dû être introduites. Compte encore parmi les éléments devant allonger le délai de recours, la situation personnelle des requérants. La Cour estime que les personnes déplacées, comme les demandeurs d’asile, « forment une groupe de la population particulièrement défavorisé », et qu’elle doit tenir compte d’une telle vulnérabilité dans son appréciation de la recevabilité des requêtes. Elle conclut que les requérants ont, dans leur ensemble, agi sans délai excessif, et qu’il y a lieu de rejeter l’exception de tardiveté soulevée par les Etats défendeurs (décision précitée, §§ 145-148).

Au vu du raisonnement tenu par la Cour dans ces affaires, il est ainsi encore justifié d’affirmer que les requêtes introduites au titre de violations continues de la Convention ne sont pas soumises à la règle des six mois de l’article 35 § 1. Il n’en demeure pas moins que la Cour ne saurait, comme toute autre juridiction internationale, ouvrir son prétoire à des requêtes manifestement tardives. Elle le formule d’ailleurs sans ambages dans ses deux décisions du 14 décembre 2011 : « le passage du temps a des répercussions sur l’exercice des droits en cause comme sur l’examen de l’affaire » (§ 140 de la décision précitée). La Grande Chambre semble ainsi donner à l’écoulement du temps une signification identique à celle retenue en droit international général : un justiciable qui s’abstiendrait d’agir pendant plusieurs années serait réputé avoir admis la situation qu’il conteste, ou renoncé au droit qu’il réclame (voir pour une solution acquise de longue date en matière arbitrale, la sentence Gentini de la Commission mixte des réclamations Italie/Venezuela, R.S.A., vol. X, pp. 551-561, spéc. p. 561 : «it is sufficient to say that in the present case the claimant has so long neglected his supposed rights as to justify a belief in their nonexistence »). Dans cette mesure, les deux décisions commentées s’inscrivent dans le mouvement actuel de convergence des solutions européennes et internationales dont certains commentateurs ont déjà pu faire état au titre des techniques mises en œuvre par la Cour pour interpréter et appliquer les dispositions de fond de la Convention[3].  

Notes de bas de page

  • La Cour va joindre au fond les exceptions préliminaires relatives à la qualité de victime des requérants, et à la condition d’épuisement des voies de recours internes.
  • Déclaration consignée dans l’instrument de ratification de la Convention déposé par le République d’Azerbaïdjan le 15 avril 2002 (voir au § 43 de la décision Sargsyan c. Azerbaïdjan).
  • Voir notamment E. Lambert Abdelgawad, S. Touzé, « Cour européenne des droits de l’homme et droit international général », AFDI, 2010, pp. 694-695.