Droit à un recours effectif

La rétention "protectrice" de mineurs isolés en substitut d'un lieu d'hébergement adapté: la CEDH voit rouge

CEDH, 28 février 2019, Affaire H.A. ET AUTRES c. GRÈCE, Requête n°19951/16.

En raison de l’intérêt supérieur de l’enfant, « there is a very narrow space in international human rights law for the practice of immigration detention of children »[1]. Cette forte limitation de la souveraineté nationale s’explique par la vulnérabilité particulière de cette catégorie de sujets de droit. Ainsi comme le rappelle la CEDH, dans l’arrêt rendu le 28 février 2019, les États partis doivent nécessairement, lors de la prise en charge institutionnelle des migrants, concilier les impératifs de leur politique migratoire et la protection des droits fondamentaux, en prenant en compte leur état de vulnérabilité[2]. De ce principe, la Cour, à l’unanimité, en déduit des obligations particulières en matière de rétention afin qu’elle ne soit détournée en un substitut d’hébergement d’accueil.

En l’espèce, neufs ressortissants d’États tiers, âgés de 14 à 17 ans, ont franchi irrégulièrement les frontières grecques, dans le but de se rendre dans d’autres pays européens. Du fait de leur catégorisation en tant que migrants mineurs non accompagnés, ces derniers furent placés dans un premier temps sous « garde protectrice ». Ce régime administratif, prévu par le droit interne grec, permet en effet le placement dans des postes de police des « personnes qui, en raison de leur âge ou de leur état psychique ou intellectuelle, sont dangereuses pour l’ordre public ou sont exposées à des dangers »[3]. Enfermés entre 21 et 33 jours, les requérants ont dénoncé les conditions de placement. Or, malgré ces dénonciations, l’ensemble des enquêtes nationales ont été classées sans suite par le procureur. Ce n’est qu’en raison de l’intervention de l’organisation non-gouvernementale ARSIS que ces derniers ont par la suite été transférés dans la zone spéciale pour MNA, au sein du centre d’accueil ouvert de Diavata, en attendant le placement in fine dans une structure d’accueil.

Dénonçant la légalité ainsi que les conditions d’enferment sur le fondement des articles 3, 5 et 13 de la Convention, ce recours a permis à la Cour de redéfinir la portée des engagements conventionnels à l’égard des MNA, catégorie de migrants faisant l’objet de plus en plus d’attention du fait de leur particulière vulnérabilité[4].

Dès lors, cet arrêt dispose d’une résonnance particulière au regard du plan d’action adopté par les 47 États parties, au niveau du Conseil de l’Europe, sur la protection des enfants réfugiés et migrants en Europe[5]. En effet, la diminution des flux migratoires irréguliers invite à renforcer les exigences en matière de protection des droits fondamentaux, et notamment s’agissant des catégories les plus vulnérables[6].

La réponse apportée par la CEDH démontre ainsi que la catégorisation n’est pas un outil neutre[7]. En ce sens, le statut de MNA dévoile la prise en compte par le droit des impacts des conditions d’enfermement à l’égard d’un « état de vulnérabilité », c’est-à-dire, selon Joanna Pétin « à l’idée d’une vulnérabilité issue de donnée personnelle, propre à l’individu »[8]. Ainsi, la Cour, au regard de la distinction entre privation de liberté (I) et restriction de liberté (II), démontre la recherche d’un équilibre nécessaire au niveau des États partis entre la protection liée à l’état du MNA, personne vulnérable par essence, et les impératifs de la politique migratoire.

I. L’impossible substitution d’un lieu d’hébergement par une mesure de privation de liberté

Analysant la « garde protectrice » comme une privation de liberté, l’arrêt rendu par les juges de Strasbourg témoigne de la volonté d’abolir cette pratique. Ainsi, la Cour renverse avec sévérité la position des autorités grecques tant s’agissant des conditions de rétention, que de la légalité de la mesure.

S’agissant des conditions de rétention, l’appréciation de la Cour est sans appel : par le biais d’un raisonnement en entonnoir, elle condamne la privation de liberté au sein d’un commissariat de police. La force du raisonnement des juges de Strasbourg réside dans le détachement au préalable des conditions du cas d’espèce. La Cour ne se fonde ainsi pas sur le concept de vulnérabilité, ni même sur l’enfermement au regard des considérations migratoires, mais part d’un angle bien plus large, celui de la privation de liberté. Dès lors, elle réaffirme que peu importe le motif de cette privation de liberté, l’enfermement d’un individu ne peut être que de courte durée au sein d’un commissariat de police, et ce indépendamment de tout autre facteur[9]. L’appréciation ici faite par la Cour n’est d’ailleurs pas neutre. La formulation employée témoigne bien d’un rappel à l’ordre. D’une part, en invoquant avoir jugée « à plusieurs reprises »[10] la violation de l’article 3 de la CEDH au regard de la nature des commissariats de police, et ce dans différents domaines de privation de liberté (mise en détention provisoire ou détention en vue d’une expulsion), elle indique qu’aucune autre interprétation de l’article 3 ne pouvait être envisageable. D’autre part, en ne citant en première lieu que des affaires grecques en violation de l’article 3 pour les mêmes faits, elle semble s’adresser directement à l’État partie ab initio lui faisant savoir qu’il aurait dû se conformer. En l’appliquant cette fois au cas d’espèce, par la prise en compte de la vulnérabilité des MNA au niveau de l’appréciation de la notion de courte durée, la Cour renforce son autorité par le biais d’institutions externes tels que le Médiateur ou le CPT. Son raisonnement se retrouve ainsi consolidé d’une part par la pluralité des intervenants, mais aussi d’autre part par l’absence de réaction des autorités grecques[11]. En incluant l’ensemble des actions préventives au sein de son appréciation, la Cour démontre que les autorités grecques ont violé l’article 3 de la Convention en connaissance de cause. Par ailleurs, elle met en évidence par ces références le fait qu’au-delà de la violation de l’article 3, les autorités grecques, en recourant à la privation de liberté, n’ont pas respecté leurs obligations en matière d’accueil des MNA.

Elle y fait d’ailleurs référence plus directement lorsqu’elle analyse la légalité de la mesure sur le fondement de l’article 5§1 de la Convention, en affirmant que, « le gouvernement n’explique pas pour quelle raison les autorités ont d’abord placé les requérants dans une multitude de postes de police et dans des conditions de détention dégradantes et non dans d’autres lieux d’hébergements provisoires, comme le préconisait le Médiateur de la République »[12].Or, au regard du renforcement sécuritaire conduisant à une certaine criminalisation des migrants irréguliers, elle rappelle de façon opportune qu’en matière de rétention administrative « les mesures de détention s’appliquent à des ressortissants étrangers qui, le cas échéant, n’ont pas commis d’autres infractions que celles liées du séjour »[13]. Ainsi, elle met en cause l’automaticité de la mesure de privation de liberté et délégitime l’action étatique. Son raisonnement, par la suite, s’attache à démontrer l’hypocrisie des autorités nationales souhaitant défendre le mécanisme de privation de liberté comme protecteur de la vulnérabilité des MNA, les postes de police étaient exclusivement réservés aux mineurs. Ainsi les juges de Strasbourg persistent et signent en faisant appel à la « réalité »[14] de la mesure de privation de liberté pour conclure à son irrégularité. Implicitement, ils condamnent ainsi donc bien la substitution des conditions d’accueil dans des structures appropriées pour mineurs à une garde dans des locaux de police. Cette condamnation apparait d’ailleurs de manière plus explicite, lorsque la Cour traite du droit au recours effectif. D’une part, s’agissant du recours à l’encontre de la mesure de privation de liberté, les juges démontrent le manque de garanties procédurales entrainées par une telle substitution[15]. Pire encore, lorsque la Cour traite du droit au recours effectif s’agissant des conditions de rétention, elle démontre le paroxysme de la mesure de privation de liberté en affirmant que le transfert des requérants au lendemain de la plainte des requérants était seulement dû à l’intervention d’une organisation non gouvernementale et non au regard de la saisine du procureur[16].

Ainsi, la Cour fait preuve d’autorité s’agissant de la défaillance des autorités étatiques en matière d’accueil des MNA lorsqu’est mis en place une mesure de privation de liberté. Tel n’est cependant pas le cas lorsqu’est mise en place une alternative à la rétention, soit en matière de « simple » restriction de liberté.

II. L’admissibilité de la substitution temporaire d’un lieu d’hébergement par une mesure de restriction de liberté

Si la Cour condamne sévèrement la rétention des MNA, elle est en revanche plus souple s’agissant des mesures alternatives à la privation de liberté, c’est-à-dire des mesures de restriction de liberté dont ont bénéficiés les requérants au sein du centre de Diavata. Sensible à la gestion des flux migratoires, la Cour ne condamne donc pas la détention en elle-même mais mesure son intensité. Elle admet même la substitution d’hébergement par une mesure restrictive de liberté au regard des faits.

Pour légitimer les alternatives à la rétention, la CEDH opte pour un raisonnement opposé en partant cette fois-ci du concept de vulnérabilité des MNA pour insérer au sein de ce raisonnement précis des données concrètes non strictement juridiques permettant une appréciation plus souple. Ainsi, la Cour rappelle la nécessité de mesures adéquates du fait de la vulnérabilité particulière des requérants. Or, le vocabulaire témoigne du changement de perspective au regard de la superficialité de la distinction entre restriction de liberté et privation de liberté. En effet, s’agissant du centre de Diavata, les juges européens détaillent désormais « les conditions de vie »[17] et non plus « les conditions de détention »[18]. Le vocable employé par les juges de Strasbourg témoigne ainsi de la légitimation de la prise en charge institutionnelle. La Cour ne met ainsi plus en avant négativement le manque de place suffisantes des structures d’accueil des mineurs mais au contraire affirme qu’elle met en perspective les obligations d’accueil étatique au regard d’une crise migratoire et humanitaire qu’elle qualifie de « sans précédent »[19]. En mettant en avant l’urgence d’actions des autorités grecques, elle admet la restriction de liberté en tant que mesure subsidiaire d’accueil du fait de la neutralité de la mesure. En effet, il ne s’agit plus de criminaliser, mais d’accompagner au mieux. Dès lors si comme au sein des postes de police, les requérants sont mis à l’écart, cette protection est légitimée par la prise en charge institutionnelle qui se caractérise notamment par un soutien psychologique. De plus, la différence majeure réside dans le caractère désormais ouvert de la structure. La souplesse de la Cour s’apprécie notamment au regard de l’appréciation des faits d’espèce dédramatisant la mesure, et ce notamment lorsqu’elle affirme que les requérants « pouvaient sortir et entrer à leur guise »[20]. Par cet euphémisme diplomatique, la Cour démontre bien qu’elle n’est plus hostile à la subsidiarité des mesures en matière d’accueil. Ainsi, elle accueille la restriction de liberté certes avec bienveillance, mais du fait des conditions d’espèce, à savoir une forte hausse des flux migratoires entrainant la mise en péril du système d’accueil non seulement national, mais aussi européen. Cette politique jurisprudentielle peut ainsi s’expliquer par la préservation du système d’accueil, aussi précaire soit-il. Il n’en demeure pas moins que cette mesure de restriction est détournée d’un but de contrôle vers un but d’accueil.

La Cour en a d’ailleurs bien conscience et ne légitime ainsi que temporairement le caractère subsidiaire de cette mesure en constatant alors que ces conditions « n’ont pas dépassé le seuil de gravité exigé par l’article 3 de la Convention »[21].

Notes de bas de page

  • (Nous traduisons) « Le droit international ne prévoie qu’un place très restreinte à la détention des enfants en matière migratoire », Conseil de l’Europe, Office of the Czech Government Agent (dir.), Immigration detention of children : Coming to close ?, Conference Report, p.43, (en ligne), (consulté le 22 avril 2019), https://rm.coe.int
  • CEDH, 28 février 2019, H.A. et autres Grèce, Requête n°199951/16, §204.
  • Article 118 du décret n°141/1991 relatif aux compétences des organes et aux actions du personnel du ministère de l’Ordre public et aux questions d’organisation des services.
  • Voir en ce sens : Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe, Comité des migrations, réfugiés et personnes déplacées, A study of immigration detention practices and the use of alternatives to immigration detention, (en ligne), (consulté le 22 avril 2019), https://rm.coe.int
  • Conseil de l’Europe, Plan d’action de l’Europe sur la protection des enfants réfugiés et migrants en Europe, (en ligne), (consulté le 22 avril 2019), https://rm.coe.int
  • Voir en ce sens : Conseil de l’Europe, Office of the Czech Government Agent (dir.), Immigration detention of children :Coming to close ?, Conference Report, (en ligne), (consulté le 22 avril 2019), https://rm.coe.int
  • Voir en ce sens : Azoulai Loïc, Le droit européen de l’immigration, une analyse existentielle, RTD Eur. 2018, p 519.
  • Pétin Joanna, Les obligations des États membres de l’Union européenne dans l’accueil des demandeurs d’asile : l’opportunité d’un rappel bien nécessaire, Rev. Trim. dr. H. (117/2019), p 18.
  • CEDH, 28 février 2019, H.A. et autres Grèce, Requête n°199951/16, §166.
  • Ibid.
  • La cour rappelle utilise en ce sens deux rapports du CPT à un an d’intervalle pour démontrer l’absence de prise en compte des mécanismes de prévention par les autorités grecques.
  • Ibid, §207.
  • Ibid, §42.
  • Ibid, §207.
  • Ibid, §212.
  • Ibid, § 180 et 181.
  • Ibid, §175.
  • Ibid, § 176.
  • Ibid, §174.
  • Ibid (nous soulignons).
  • Ibid, §175.