Droit au respect des biens

Une réduction salariale temporaire de 25% ne représente pas une atteinte au droit au respect des biens

CEDH, 3e section, 6 décembre 2011, Felicia MIHĂIEŞ et Adrian Gavril SENTEŞ c. Roumanie, Req. n° 44232/11 et 44605/11.

La CEDH met un point final au débat broussailleux qui avait réuni politiciens et juristes roumains, en confirmant une des mesures d’austérité imposées par l’Etat roumain, à savoir celle concernant une réduction de 25 % des salaires des employés publics, dans le but de maintenir l’équilibre économique fragilisé par la crise.

Ces mesures ont été tellement impopulaires en Roumanie que l’on a demandé aux instances internes de se prononcer par rapport à la légalité ou la constitutionalité de celles-ci. Cette situation a abouti à des décisions internes contradictoires, toutes se basant sur des références appartenant à la jurisprudence de la CEDH.

Etant appelée à se prononcer sur deux requêtes formulées en la matière la CEDH se devait donc d’apporter certaines précisions sur la façon d’interpréter sa propre jurisprudence.

Réunie en sa 3ème section le 6 décembre 2011 la CEDH a choisi de joindre, en application de l'article 42 § 1 de son règlement, deux requêtes introduites les 8 et 22 juillet 2011. Celles-ci  avaient le même fondement : en effet, les requérants invoquaient l'article 1 du Protocole n° 1 à la Convention, en se plaignant d'une ingérence disproportionnée dans leur droit au respect de leurs biens.

Confrontée ainsi à une situation interne contradictoire (I) la CEDH a donné une réponse qui a confirmé la mesure budgétaire prise par l’Etat roumain démontrant, à la même occasion, le sens réel de sa jurisprudence (II).

I. Une situation interne contradictoire

En l’espèce, par une décision du 21 juin 2010, le salaire des requérants, employés d’origine roumaine du secteur public, avait été réduit de 25 % pour une période de six mois en vertu de la loi no 118/2010 du 30 juin  2010 (privind salarizarea în anul 2011 a personalului plătit din fonduri publice)[1], article 1er. Celle-ci instituait des mesures pour le rétablissement de l'équilibre budgétaire.

La loi a provoqué, bien entendu, des réactions très partagés en Roumanie. 

Un bon nombre de décisions de justice avaient déclaré l’illégalité de la mesure[2], tandis que d’autres, appartenant aux instances d’attaque, avaient infirmé ces décisions. 

A titre d’exemple, une décision rendue le 14 octobre 2010 par le tribunal départemental Valcea mettait en évidence le fait que la réduction salariale de 25% représentait  une atteinte au droit de la propriété au sens de la Convention des droits de l’homme.

En s’appuyant sur la jurisprudence de la CEDH, les juges ont souligné que le salaire et l’indemnisation de congé représentaient des concepts assimilés aux biens meubles[3] et ils ont conclu qu’il y a bien eu ingérence de la part de l’autorité publique par rapport au droit de propriété concernant ces biens, en application de la loi  no 118/2010.

De ce fait les juges ont eu à vérifier le respect des quatre conditions prévues par l’article 1 du Protocole n° 1. Ils ont ainsi conclu au respect des trois premières conditions dudit article, à savoir : l’existence d’une loi prévoyant l’ingérence dans le droit de propriété,  la présence d’une cause d’utilité publique et la conformité de cette ingérence aux normes de droit interne.

Toutefois, la dernière condition, celle qui renvoyait au respect d’un rapport de proportionnalité entre les moyens utilisés et les but visé, posait problème en l’espèce.

Les juges ont affirmé que: « pour déterminer si une mesure litigieuse respecte l’équilibre nécessaire et, en particulier, si elle n’oblige pas les requérants à supporter une charge disproportionnée, il convient de prendre en considération les modalités de compensation prévues par la législation nationale [...]Dans ce sens la Cour (CEDH) a déjà statué[4] que, sans le paiement d’une somme raisonnable en rapport avec la valeur du bien, l’ingérence dans le droit de propriété constitue, normalement, une atteinte excessive et que le manque d’indemnisation ne peut être justifié dans le sens de l’art 1 du Protocole 1 sauf circonstances exceptionnelles ». Mais les juges ont aussitôt trouvé dans la jurisprudence de la CEDH que : « l’absence totale d’indemnisation ne peut se justifier même dans un contexte exceptionnel» dans le cas d’une atteinte aux principes fondamentaux consacrés par la Convention, parmi lesquels on compte le droit de propriété[5]. Ils poursuivent : « la loi no 118/ 2010 justifie la nécessité de prendre ce type de mesure mais elle ne justifie pas le manque total d’indemnisation. Ce manque total d’indemnisation a imposé aux requérants  une charge disproportionnée et excessive, incompatible avec le droit de propriété garanti par l’article 1 du Protocole 1. La réduction des salaires de 25% et l’impossibilité des requérants de récupérer les sommes d’argent représentés par ce pourcentage ont conduit à une déstabilisation du  « juste l’équilibre », en défaveur des salariés, équilibre qui doit pourtant être préservé entre la protection de la propriété et les impératifs d’intérêt général».

Cette décision a été infirmée par la cour d’appel de Pitesti le 24 mars 2011, tout comme les autres décisions qui avaient déclaré l’illégalité de la mesure.

Cependant, la légalité des mesures prises par l’Etat roumain n’a pas été la seule à être contestée. Il y également été invoqué l’inconstitutionnalité de ces mesures, en s’appuyant sur le non-respect de l’article 41 de la Constitution roumaine concernant le droit au travail et à la protection sociale. La Cour constitutionnelle roumaine avait toutefois répondu[6] que l’atteinte au droit au travail pouvait être justifiée si les conditions prévues par l’article 53 de la Constitution romaine étaient respectées[7].

La Cour constitutionnelle roumaine a constaté que la diminution de 25% du quantum du salaire représentait, en effet, une mesure restrictive de l’exercice du travail qui portait implicitement atteinte au droit au salaire, mais que cette restriction avait été faite en respectant les conditions de l’art. 53 de la Constitution roumaine.

Dans l’affaire présentée devant la CEDH les requérants avaient également contesté cette mesure devant les juridictions nationales en invoquant l'article 1 du Protocole n° 1 à la Convention. Toutefois leurs actions avaient été rejetées par des arrêts définitifs du 12 avril 2011 de la cour d'appel de Timişoara. La cour d’appel a ainsi jugé qu'il appartenait à l'État, dans sa marge d'appréciation concernant la réglementation de sa politique sociale, de fixer les salaires de ses employés. Ainsi, la réduction des salaires des employés du secteur public était prévue par la loi en tant que mesure de caractère temporaire et poursuivait bien un but d'utilité publique, à savoir préserver l'équilibre budgétaire de l'État confronté à une situation de crise économique d'ampleur mondiale. Cette réduction était applicable à tous les employés du secteur public sans discrimination.

II. La position de la Cour européenne des droits de l’homme quant à la situation crée

Il fallait clarifier s’il y avait eu ou non violation de l'article 1 du Protocole n° 1 à la Convention. Celui-ci dispose :

« Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d'utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international.

Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu'ils jugent nécessaires pour réglementer l'usage des biens conformément à l'intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d'autres contributions ou des amendes. »

La CEDH s’est axée sur deux plans pour expliquer sa solution.

D’une part, elle a considéré que les requérants pouvaient difficilement soutenir qu'ils possédaient un « bien » au sens de l'article 1 du Protocole n° 1 à la Convention et cela pour plusieurs motifs:

Tout d’abord, la Convention ne confère pas de droit de continuer à percevoir un salaire d'un montant spécifique[8].

Ensuite, une créance ne peut être considérée comme une « valeur patrimoniale » aux fins de l'article 1 du Protocole n° 1 que lorsqu'elle a une base suffisante en droit interne, par exemple lorsqu'elle est confirmée par une jurisprudence bien établie des tribunaux[9].

Puis la Cour laisse transparaitre ses limites en expliquant qu’il appartient à l'État de déterminer de manière discrétionnaire les rémunérations provenant du budget de l'État qu'il entend payer à ses employés. Ainsi, un État peut introduire, suspendre ou supprimer le paiement de certaines rémunérations moyennant des changements législatifs[10]. Par contre, un requérant peut invoquer une ingérence dans son droit au respect des biens, en matière de salaires, lorsqu'une décision de justice définitive a reconnu une créance de ce type à son profit[11]. Mais dans notre cas aucune décision de justice définitive n'avait reconnu aux requérants le droit au paiement d'un salaire supérieur à celui établi par la loi no 118/2010, pour la période de juin à décembre 2010.

D’autre part, même si la Cour concluait que les requérants étaient bien les titulaires d'un bien susceptible d'être protégé par l'article 1 du Protocole n° 1 à la Convention et que la mesure litigieuse s'analysait en une ingérence dans ce droit[12], leurs requêtes auraient dû être déclarées irrecevables dans la mesure où l'ingérence était prévue par la loi et qu'elle poursuivait un but d'utilité publique (sauvegarder l'équilibre budgétaire entre les dépenses et les recettes publiques de l'État en crise économique).

La Cour a précisé aussi que la notion d'« utilité publique » avait une nature assez ample et que les autorités nationales se trouvaient mieux placées, par rapport au juge international, pour déterminer ce qui était d'« utilité publique ». Ces autorités nationales se prononcent les premières sur l'existence d'un problème d'intérêt général et elles jouissent, de ce point de vue, d'une certaine marge d'appréciation. La Cour respecte la manière dont un Etat conçoit les impératifs de l'« utilité publique », sauf si son jugement se révèle manifestement dépourvu de base raisonnable[13].

L’élément sans doute le plus attendu par les juristes roumains, celui du « juste équilibre » entre les exigences de l'intérêt général de la communauté et les impératifs de la sauvegarde des droits fondamentaux de l'individu, a été expliqué par la Cour d’une manière qui semble lui avait permis de ne pas trop s’immiscer dans les décisions-conséquence de la crise économique de l’Etat roumain. Effectivement, il doit exister un rapport raisonnable de proportionnalité entre les moyens employés et le but visé par toute mesure privant une personne de sa propriété. La Cour, tout en contrôlant le respect de cette exigence, reconnaît à l'État une grande marge d'appréciation tant pour choisir les modalités de mise en œuvre que pour juger si leurs conséquences se trouvent légitimées, dans l'intérêt général, par le souci d'atteindre l'objectif de la loi en cause[14].

En conclusion, pour la CEDH les mesures prises par l’Etat roumain n’ont pas fait supporter aux requérants une charge disproportionnée et excessive incompatible avec le droit au respect des biens garanti par l'article 1 du Protocole n° 1, les requêtes étant rejetées en application de l'article 35 §§ 3 et 4 de la Convention. Ce qui semblait injuste aux yeux des instances roumaines, le manque total d’indemnisation, n’a pas eu de réponse particulière de la part de la CEDH, celle-ci se contentant de donner une réponse assez large. Si la mesure de l’Etat roumain pouvait être expliquée par la situation économique déséquilibrée, on ne comprend pas pourquoi l’Etat n’a pas prévu des mesures d’indemnisation dans des circonstances économiques futures plus favorables.

Notes de bas de page

  • Publié dans le Moniteur Officiel roumain, 1re partie, no 441 du 30 juin 1010.
  • C’est le cas des décisions appartenant aux tribunaux départementaux de Calarasi (le 11 novembre 2011), Tulcea (le 7 juin 2011), Constanta (le 12 novembre 2010), Dolj (2 novembre 2010), etc.
  • CEDH, troisième section, 15 juin 2010, Muresanu c. Roumanie, req. n° 12821/05.
  • CEDH, grande chambre, 23 novembre 2000, Ex-roi de Grèce et autres c. Grèce, req. n° 25.701/1994, § 89; CEDH, grande chambre, 22 juin 2004, Broniowski c. Pologne, req. n° 31.443/1996,  § 176.
  • CEDH, troisième section, 21 juillet 2005, Strain et autres c. Roumanie, req.  n° 57001/00, §§ 19-26.
  • Décision de la Cour constitutionnelle (privind unele masuri necesare in vederea restabilirii echilibrului bugetar), req. n° 872/2010, publié dans le Moniteur Officiel n° 433 du 28 juin 2010.
  • Les conditions prévoient que la mesure qui porte atteinte au droit au travail peut être justifiée si elle est prévue par la loi, elle est due à des motifs limités (comme la sauvegarde de la sécurité nationale, de l’ordre publique, de la santé ou la morale publiques, des droits et libertés du citoyen ; la prévention des calamités naturelles, d’un désastre ou un sinistre très grave), elle est nécessaire, proportionnelle à la situations qui l’a provoquée, elle est appliquée d’une façon non-discriminatoire, elle ne porte pas atteinte à l’existence du droit ou de la liberté .
  • CEDH, grande chambre, 19 avril 2007, Vilho Eskelinen et autres c. Finlande, req. n° 63235/00, § 94 ; CEDH, deuxième section, 30 mars 2005, Kjartan Ásmundsson c. Islande, req. n° 60669/00, § 39.
  • CEDH, grande chambre, 28 septembre 2004, Kopecký c. Slovaquie, req. n° 44912/98, §§ 45-52.
  • CEDH, deuxième section, 8 novembre 2005, Ketchko c. Ukraine, req. n° 63134/00, § 23.
  • CEDH, Muresanu c. Roumanie, précit., § 26.
  • CEDH, 30 septembre 2010,  Hasani c. Croatie, req. n° 20844/09.
  • CEDH, John et autres c. Allemagne, req. n° 46720/99, 72203/01 et 72552/01, § 91, et CEDH, deuxième section, 12 novembre 2002, Zvolský et Zvolská c. République tchèque, req. n° 46129/99, § 67.
  • La CEDH avait déjà été amenée à juger par le passé si une intervention du législateur visant à réformer un secteur économique pour des motifs de justice sociale (James et autres c. Royaume-Uni, 21 février 1986, série A no 98) ou à corriger les défauts d'une loi antérieure dans l'intérêt public (National & Provincial Building Society, Leeds Permanent Building Society et Yorkshire Building Society c. Royaume-Uni, 23 octobre 1997, Recueil des arrêts et décisions 1997- VII) respectait le « juste équilibre » entre les intérêts en présence au regard de l'article 1 du Protocole n° 1.