Interdictions des traitements inhumains et dégradants

Précisions sur la protection « extraterritoriale » de l’article 3 de la Convention en matière d’extradition vers les Etats-Unis de personnes accusées d’actes terroristes

CEDH, 10 avril 2012, Babar Ahmad et autres contre Royaume Uni, req. n° 24027/07, 119/49/08,  36742/08, 66911/09, 67354/09.

La décision rendue par la Cour le 10 avril dernier dans l’affaire Babar Ahmad et autres c. Royaume Uni aura été placée sous le signe de la prudence. Il est vrai que le problème posé à la Cour ressemblait à un champ d’orties : dans un contexte où les tensions sont vives entre la Grande-Bretagne et la Cour européenne, cette dernière devait se prononcer sur la compatibilité, avec les droits garantis par la Convention, de plusieurs décisions d’extradition vers les Etats-Unis adoptées par le gouvernement britannique, à l’encontre de personnes soupçonnées d’avoir participé à des activités terroristes.

Inculpés aux Etats-Unis pour une impressionnante liste de chefs d’accusation relatifs au terrorisme[1], les six requérants après avoir, sans succès, contesté leur extradition devant les juridictions britanniques, avaient saisi la Cour européenne des droits de l’homme. Cette dernière, après avoir écarté un certain nombre de griefs, les estimait recevables à soutenir  que les conditions de détention à la prison de sécurité maximale de ADX Florence aux Etats-Unis - décrite et la durée des peines auxquelles ils risquaient d’être condamnés en cas d’extradition étaient susceptibles de constituer des traitements inhumains et dégradants incompatibles avec l’article 3 de la Convention[2].

Pour trancher cette affaire, la Cour était donc amenée à se prononcer sur des sujets sensibles aussi bien sur le plan diplomatique qu’aux yeux de l’opinion publique britannique[3]. Il lui fallait notamment apprécier : la compatibilité des conditions de détention dans les prisons de sécurité maximale américaines (« supermax prison ») avec les standards européens de protection développés par la Cour ;  ou encore, le niveau de protection des droits accordés à des personnes soupçonnées d’appartenir au terrorisme international. La décision de la Cour comportait également le risque de remettre en cause les obligations de l’accord d’extradition conclu entre la Grande-Bretagne et les Etats-Unis.

La voie choisie par la Cour louvoie finalement entre ces différents écueils. En effet, dans son arrêt de chambre, non définitif, rendu 10 avril 2012 les juges européens disent à l’unanimité que les conditions de détention à la prison ADX Florence, pas plus que la durée des peines encourues, ne constituent des traitements inhumains et dégradants.

Pour dégager cette solution, la Cour n’a pas procédé d’emblée à l’examen au fond des griefs invoqués par les requérants (2). Répondant aux incertitudes exprimées par la Chambre des Lords (§64-72)[4], elle a d’abord jugé nécessaire de clarifier sa position quant à la nature de la protection offerte par l’article 3 en matière d’extradition (1). 

1. Article 3 et extradition : une position paradoxale

La Cour se reconnaît compétente pour connaître d’une violation de la Convention susceptible de se produire en dehors de sa juridiction, lorsque celle-ci résulte d’une décision d’extradition adoptée par un Etat partie. Il n’en demeure pas moins que le contrôle qu’elle exerce alors sur la situation extraterritoriale diffère de celui quelle exerce communément sur les situations localisées sur le territoire des Etats parties.

L’applicabilité de la protection extraterritoriale de l’article 3 de la Convention en matière d’extradition : le recours au mécanisme de protection par ricochet

Dans son arrêt, la Cour ne revient pas sur l’interprétation évolutive qu’elle a opérée, à partir de l’article 3 de la Convention, pour étendre son contrôle aux affaires d’extradition. Il lui apparaît sans doute superflu de revenir  sur un mécanisme de « protection par ricochet » acquis de longue date[5].

La Cour affirme en effet avec constance, qu’un Etat partie à la Convention ne saurait extrader un individu, qu’il soit national ou étranger, vers un Etat où ce dernier risquerait d’être exposé à la torture ou à des traitements inhumains ou dégradants, sans se rendre coupable d’une violation de l’article 3 de la Convention.

C’est ce mécanisme qui est repris par la Cour dans cette affaire. Car, si la localisation de la violation alléguée – la prison ADX Florence dans l’Etat du Colorado, aux Etats-Unis  –  échappe, en principe, à la juridiction de la Cour européenne, cette dernière n’en juge pas moins la requête recevable dans la mesure où la responsabilité du Royaume-Uni pourrait se trouver engagée du fait des conséquences prévisibles de ses décisions d’extradition sur la situation des requérants. En application de cette protection par ricochet, la Cour est amenée à se prononcer sur le sort qui attend les requérant sur le territoire des Etats-Unis et donc à exercer un contrôle extraterritorial.

Précisions sur la nature de la protection extraterritoriale de l’article 3 : une protection atténuée

Avant d’entamer l’examen au fond de l’affaire, la Cour estime nécessaire de préciser sa position sur l’application de l’article 3 de la Convention en matière d’extradition. La prise en compte de la dimension extraterritoriale de ce type de décision entraîne un infléchissement des positions que la Cour adopte généralement sur les garanties offertes par cet article.

La Cour souligne tout d’abord que la distinction qu’elle opère traditionnellement entre la torture et les autres formes de mauvais traitement n’est pas pertinente s’agissant de l’appréciation de situations extraterritoriales (§170). Dans de pareils cas, le sens des nuances lui paraît hors d’atteinte.

Ensuite la Cour souligne, et c’est sans doute là le point le plus paradoxal et le plus intéressant de l’arrêt, que si la protection offerte par l’article 3 de la Convention est absolue, le seuil de gravité nécessaire pour entraîner sa violation peut différer  en matière d’extradition.

Protection absolue de l’article 3

Occultant dans un premier temps la dimension extraterritoriale de la question, la Cour rappelle le caractère « indérogeable » de l’article 3[6]. Si un acte ou un agissement est jugé constitutif d’un traitement inhumain ou dégradant, l’Etat incriminé ne saurait se prévaloir de la poursuite d’un objectif légitime pour échapper à sa responsabilité. Ainsi, en matière d’extradition, la Cour souligne que l’on ne saurait mettre en balance les risques de mauvais traitements encourus par les requérants avec les objectifs de l’extradition ou avec la dangerosité des individus concernés (§172).

Relativité du seuil de gravité nécessaire pour bénéficier de la protection de l’article 3 en matière d’extradition

Mais cette interprétation absolutiste de l’article 3 s’accommode sans mal d’une approche relativiste quant au seuil de gravité qui doit être atteint en matière d’extradition pour que joue la protection de l’article 3.

Comme l’a souligné Nicolas Hervieu, « à ce stade, la dimension extraterritoriale de l’affaire resurgit comme variable de l’analyse »[7]. Ainsi la Cour affirme-t-elle qu’un  « traitement potentiellement contraire à l’article 3 qui trouverait son origine dans un agissement ou une omission d’un Etat partie, pourrait ne pas atteindre le niveau de gravité requis pour constituer une violation de l’article 3 en matière d’expulsion ou d’extradition »[8] (§177). La raison d’une telle approche est mainte fois répétée par la Cour : « la Convention ne vise pas à obliger les Etats parties à imposer les standards de la Convention aux autres Etats »  (§ 177))[9].

Il y a donc pour la Cour deux poids, deux mesures. Pour sortir du dilemme entre la préservation de la liberté des Etats tiers et la protection effective des droits garantis, la Cour semble opter pour une solution médiane : un contrôle de type « restreint »[10]. Pour que la protection de l’article 3 opère en matière d’extradition, il faut que la violation puisse être « aisément établie »[11]. Le seuil de gravité des atteintes susceptibles de rentrer sous le coup de l’interdiction posée par l’article 3 est alors revu à la hausse[12].

L’existence de préjugés favorables à l’extradition vers les Etats-Unis

Après avoir souligné la difficulté d’établir une violation de l’article 3 dans une situation extraterritoriale, la Cour rappelle  son attitude « très prudente » en la matière. Par le passé, la Cour a rarement considéré une mesure d’extradition comme étant contraire à l’article 3, et cela, d’autant plus lorsque l’extradition se faisait à destination d’un Etat qui a « une longue tradition de respect de la démocratie, des droits de l’homme et de l’Etat de droit »[13] (§ 179)[14]. La Cour semble ainsi accorder aux Etats-Unis une véritable présomption  de conformité à l’article 3.

2. L’application de la protection de l’article 3 en matière d’extradition : l’absence de violation de l’article 3 de la Convention

Plusieurs organisations non gouvernementales, tiers intervenantes au procès (Interights, American Civil Liberties Union, National Litigation Project de la faculté de droit de Yale, Reprieve ) soutenaient l’incompatibilité des décisions d’extradition adoptées par le Royaume-Uni avec les garanties de l’article 3 de la Convention, en raison de la différence des standards de protection utilisés en Europe et aux Etats-Unis. Les lignes directrices dégagées par la Cour aboutissent à rendre inopérant leur argumentaire dans la mesure où l’équivalence de protection n’a pas à être appréciée dans le détail en matière d’extradition. Tout se passe comme si l’extraterritorialité faisait tomber un voile légèrement opaque sur les éléments contrôlés par le juge.

Concernant l’appréciation de la compatibilité des conditions de détention à ADX Florence avec l’article 3 de la Convention, la Cour considère que les traitements reçus dans cet établissement ne seraient pas constitutifs de traitements inhumains ou dégradants (§200-223). Pour arriver à ces conclusions la Cour s’en tient à une analyse des plus formelle à partir des assurances diplomatiques apportées par l’administration américaine[15].

Les requérants invoquaient tout d’abord un manque de garanties procédurales après le placement en détention. Les organisations intervenantes parlaient quant à elles d’une protection plus qu’hypothétique : d’une part, dans la mesure où l’accès des prisonniers à une forme de recours judiciaire est limitée ; d’autre part, parce que l’existence des voies de recours administratifs invoquée par le gouvernement des Etats-Unis semble assez illusoire au regard de ce qui est pratiqué à ADX Florence. Mais la Cour écarte leur argumentation en s’en tenant aux assurances de l’administration américaine et en se référant à des cas où, par le passé, des détenus ont pu bénéficier de garanties procédurales.

Les requérants soutenaient ensuite que l’absence de contact humain dans l’établissement pénitencier était constitutive d’un traitement inhumain et dégradant. La Cour reconnaît que les conditions de détentions à ADX Florence sont « très restrictives » avec un régime prévoyant « la prévention de tout contact entre détenus, et une interaction minimale entre les détenus et le personnel » (§ 222)[16], mais elle considère que ce régime n’est pas contraire à l’article 3 dans la mesure où il ne s’apparente pas à « un isolement sensoriel et social total » et où il comprend un accès à un certain nombre « d’activités et de services qui va au-delà de ce qui est fourni dans les prisons européennes » (§222). Par ailleurs, la soumission des requérants à un régime restrictif peut apparaître justifiée, au regard de la dangerosité des requérants, si ces derniers venaient à être reconnus coupables.

Enfin, concernant la compatibilité des peines de prison à perpétuité encourues avec l’article 3 de la Convention, la Cour confirme sa jurisprudence relativement souple à l’égard des Etats[17]. Pour qu’une peine soit qualifiée de traitement inhumain ou dégradant, il faut que la peine encourue soit « totalement disproportionnée » (§236)[18]. Dans un contexte extraterritorial, une telle disproportion semble devoir répondre à un seuil de gravité supplémentaire puisque la Cour considère que « c’est seulement dans des situations très exceptionnelles qu’un requérant sera capable de démontrer qu’une peine encourue dans un Etat tiers est totalement disproportionnée et par conséquent contraire à l’article 3 » (§ 238)[19].           

Eu égard à la gravité des infractions en cause en l’espèce, la Cour considère que des peines de prison à perpétuité ne sont pas totalement disproportionnée et que, pas plus que les conditions de détentions à la prison d’ADX Florence, elles ne sauraient donc faire obstacle à une décision d’extradition. Sous réserve d’un appel des requérants devant la Grande Chambre, la Cour confirme la compatibilité des décisions d’extradition adoptées par la Grande-Bretagne avec les obligations tirées de la Convention.

Si les réserves exprimées par la Cour quant à la protection extraterritoriale de la Convention sont aisément compréhensibles, on ne peut s’empêcher de voir sans étonnement une juridiction généralement si prompte à pourfendre le formalisme juridique, adopter une forme de raisonnement si proche de ce que d’habitude elle condamne.

Notes de bas de page

  • Pour reprendre la présentation synthétique du communiqué de presse de la Cour : «  Ahmad et M. Ashan sont accusés de divers actes criminels, notamment du soutien à des terroristes et d’entente délictueuse en vue de tuer, d’enlever, de mutiler ou de blesser des personnes ou d’endommager des biens dans un pays étranger. Abu Hamza est sous le coup de onze chefs d’inculpation différents se rapportant à la prise de seize otages au Yémen en 1998, à l’apologie d’un Jihad violent en Afghanistan en 2001 et à une entente délictueuse en vue d’établir un camp d’entraînement au Jihad à Bly, dans l’Oregon (Etats-Unis) de juin 2000 à décembre 2001. M. Aswat a été inculpé en qualité de complice d’Abu Hamza pour les derniers chefs d’accusation. MM. Barry et Al-Fawwaz ont été inculpés, avec Oussama Ben Laden et 20 autres personnes, pour leur participation ou leur soutien supposé au bombardement des ambassades américaines de Nairobi et Dar es Salaam en 1998. M. Al-Fawwaz est notamment inculpé de plus de 269 chefs de meurtre ».
  • La Cour rejette comme irrecevable la demande d’Abu Hamza concernant sa détention à la prison d’ADX Florence. Les handicaps dont souffre ce dernier (amputation des avants bras, un œil borgne) rendent sa détention dans cet établissement impossible.
  • Pour un tour d’horizon des réactions de la presse britannique, v. HERVIEU (Nicolas), En attendant Brighton : feu vert strasbourgeois pour l’extradition de terroristes vers les Etats-Unis (CEDH, 4e Sect. 10 avril 2012, Babar Ahmad et autres c. Royaume-Uni), disponible sur le site internet Combats pour les droits de l’Homme
  • House of Lors, 12 déc. 2008, R (Wellington) v. Secretary of State for the Home Department, [2008] UKHL 72)
  • V. Cour EDH, 7 Juillet 1989, Soering c/ Royaume-Uni, Req. 14038/88 ou encore, la fiche thématique « juridiction extraterritoriale », disponible sur le site de la Cour.
  • Et cela, conformément à l’approche dégagée par la Cour dans son arrêt Chahal « The prohibition provided by Article 3 is equally absolute in expulsion cases. Thus whenever substantial grounds have been shown for believing that an individual would face a real risk of being subject to treatment contrary to Article 3 if removed to another State, the responsability of the Contracting State to safeguard him or her against such treatment is engaged in the event of expulsion » § 80
  • HERVIEU (Nicolas), op. cit.
  • « treatment which might violate Article 3 because of an act or omission of a Contracting State might not attain the minimum level of severity which is required for there to be a violation of Article 3 in an expulsion or extradition case » [Traduction de l’auteur].
  • « the Convention does not purport to be a means of requiring the Contracting States to impose Convention standards on other States » (traduction personnelle).
  • Lequel n’est pas sans rappeler le contrôle restreint du juge administratif français, tierce voie entre l’absence de contrôle et le contrôle normal, lorsque l’administration est en situation de pouvoir discrétionnaire.
  • La Cour emploie plutôt une forme négative pour souligner que s’agissant d’une situation extraterritoriale, de telles violations ne sont pas aisées à établir (« such violations have not been readily established in the extra-territorial context » (§§177-178)).
  • La Cour rappelle que son analyse est avant tout casuistique et dresse une liste non exhaustive des facteurs qui l’ont conduit, par le passé, à prononcer une violation de l’article 3 en matière d’extradition. Notamment : la présence de préméditation, l’intention d’humilier, la nature arbitraire d’une sanction disciplinaire, la durée de la mesure, etc (§177). Nicolas Hervieu parle quant à lui d’actes d’une « gravité plus marquée ».
  • « it has even more rarely found that there would be a violation of Article 3 if an applicant were to be removed to a State which had a long history of respect of democracy, human rights and the rule of law »(traduction personnelle).
  • Les cas impliquant des risques de condamnation à mort constituent en revanche des cas particuliers.
  • Même si une formule frappante ne saurait prendre la place d’une analyse rigoureuse, signalons tout de même que l’ancien directeur de la prison ADX Florence l’a décrite comme « a clean version of hell ».
  • « the regime in those unit is to prevent all physical contact between an inmate and others, and to minimise social interaction between inmate and staff » (traduction personnelle).
  • Pour le détail de l’approche adopté par la Cour, voir §235-242.
  • « grossly disproportionate » [traduction de l’auteur]
  • « The Court therefore considers that it will only be in very exceptional cases that an applicant will be able to demonstrate that the sentence he or she would face in a non-Contracting State would be grossly disproportionate and thus contrary to Article 3 » [traduction de l’auteur].