Liberté d'expression

L'octroi tardif de radiofréquences au titulaire d'une concession de radiodiffusion viole la liberté d'expression et le droit au respect des biens

CEDH, grande chambre, 7 juin 2012, Centro Europa 7 S.R.L. et Di Stefano c. Italie, req. n° 38433/0.

Dans cet arrêt, de facture globalement assez classique, la requérante était une société qui avait reçu en 1999 le bénéfice d’une concession pour la radiodiffusion télévisuelle par voie hertzienne au niveau national qui l’autorisait à installer et à exploiter un réseau de radiodiffusion télévisuelle analogique. La concession prévoyait que la requérante avait droit à trois fréquences couvrant 80 % du territoire national. Pourtant, la requérante n’a  pu obtenir l’octroi effectif de radiofréquences avant 2009. La société a alors porté l’affaire devant la Cour européenne des droits de l’homme, se plaignant de la violation de ses droits qu’elle a subi durant la période allant du bénéfice de la concession à l’octroi effectif des radiofréquences.

Statuant au fond sur le fondement de l’article 10 CEDH (liberté d’expression), la Cour commence par rappeler l’importance du pluralisme des courants d’opinion dans une société démocratique. Les droits garantis dans la Convention ayant vocation, non pas à être théoriques ou illusoires, mais concrets et effectifs[1], ce pluralisme doit lui aussi être effectif. Il en découle l’obligation positive pour l’Etat de mettre en place un cadre législatif et réglementaire permettant ce pluralisme.

Ces principes étant rappelés, la Cour n’a aucun mal à identifier l’ingérence en l’espèce. Certes, comme elle le relève, la société requérante ne s’est pas vue refuser une licence de radiodiffusion. Mais elle n’a pas pour autant pu bénéficier dans un délai raisonnable (que la Cour estime, sans vraiment le justifier, à vingt-quatre mois) de l’octroi effectif des radiofréquences nécessaire à l’exercice des droits qu’elle tirait de la concession.

Restait à savoir si cette ingérence, ainsi qualifiée, était justifiée, ce qui implique en premier lieu qu’elle soit prévue par la « loi ». L’on sait que ce terme de « loi » revêt une définition autonome dans la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme, qui exige que la base juridique d’une ingérence soit dotée de certaines qualités, notamment l’accessibilité et la prévisibilité[2]. Or, en l’espèce, l’ingérence est justifiée par une série de régimes transitoires, dont le terme n’était pas fixé de manière claire, permettant aux opérateurs déjà existants de continuer à utiliser les radiofréquences réattribuées et, corrélativement, empêchant les nouveaux concessionnaires, telle la requérante, d’exercer les droits tirés de la concession. La requérante était donc dans l’impossibilité de connaître la date à laquelle elle pouvait exercer les droits en question. L’ingérence ne pouvant pas passer pour être prévue par la loi, elle n’est pas justifiée, et la Cour conclut à une violation de l’article 10.

La Cour analyse ensuite l’affaire sous l’angle de l’article 1 du protocole 1 (droit au respect des biens). Se posait alors la question de savoir si la concession avait créé dans le chef de la société un droit susceptible d’être qualifié de bien. Or, sur ce point, les juridictions italiennes ont estimé que la concession ne confère pas à proprement parler un « droit », mais un « intérêt légitime » : la requérante avait uniquement le droit de voir sa demande de radiofréquences traitée par le Gouvernement dans le respect des critères imposés par la législation en vigueur. Pour autant, la Cour EDH estime que la requérante avait une « espérance légitime » de se voir attribuer les radiofréquences litigieuses. Or, cette espérance légitime se rattachait aux intérêts liés à l’exploitation de la concession, lesquels constituaient des intérêts patrimoniaux appelant la protection de l’article 1 du Protocole no 1[3].

L’article 1 du protocole n° 1 étant applicable, restait à savoir s’il avait été violé. La Cour va sur ce point s’éloigner de la thèse de la requérante, qui considérait qu’elle avait été privée de son bien au sens de l’alinéa 1 de l’article 1 (« Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d'utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international »). Elle estime en effet que la société n’a pas été victime d’une expropriation, comme le prouve d’ailleurs le fait qu’elle a in fine pu bénéficier des radiofréquences litigieuses. Tout au plus l’usage du « bien » a-t-il été retardé, ce que la Cour assimile à une réglementation au sens de l’alinéa 2 de l’article 1 (« Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu'ils jugent nécessaires pour réglementer l'usage des biens conformément à l'intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d'autres contributions ou des amendes »). Mais cette réglementation n’est possible que dans le cadre d’une « loi » mise en vigueur par l’Etat. Or, comme la Cour l’a établi en examinant le grief tiré de la violation de l’article 10, le droit national sur lequel se fonde la « réglementation » en cause ne présente pas les qualités de clarté et de prévisibilité nécessaires pour prétendre à la qualification de « loi » au sens de la CEDH. Dès lors, la réglementation de l’usage des « biens » en cause dans cette affaire ne saurait passer pour être fondée sur une loi. Partant, l’article 1 du protocole 1 a été violé.

On se contentera, pour terminer, de relever que, dans le cadre de la procédure interne, la CJCE avait été saisie d’une question préjudicielle. Or, l’arrêt rendu à cette occasion par la CJCE[4] est pris en compte en divers endroits dans le présent arrêt de la Cour EDH, notamment au stade de l’examen de la qualité de la loi nationale en cause (§ 151) et quant à l’importance de l’octroi de radiofréquences au regard de l’existence d’un « bien » au sens de l’article 1 du protocole 1 (§ 176). Mais on insistera surtout sur la prise en compte de l’arrêt de la CJCE au stade de l’examen de la qualité de victime de la société requérante. La Cour EDH estime qu’il n’y a pas eu reconnaissance, explicitement ou en substance, de la violation de l’article 10 de la Convention et de l’article 1 du Protocole no1 dans le cadre des procédures internes. Elle « note à cet égard » que la CJUE a, dans le cadre des procédures internes, été saisie à titre préjudiciel, notamment sur le point de savoir s’il y avait eu violation de l’article 10 CEDH. Or, comme le relève la Cour EDH, la CJCE n’a pas répondu à cette question particulière. A contrario, ce raisonnement semble indiquer que si la CJCE avait effectivement constaté une violation de l’article 10 CEDH, ce constat aurait pu influer sur la qualité de victime, en ce que la requérante aurait déjà bénéficié d’une reconnaissance de la violation de cet article. L’on voit donc ici qu’il n’est pas nécessaire que la reconnaissance de violation soit le fait d’une autorité « nationale », au sens strict, pourvu qu’elle s’inscrive dans le cadre d’une procédure nationale.