Non discrimination

Bas de laine et Pays-Bas, ou comment faire revenir Gérard Depardieu ?

CourEDH, 3ème section, Déc., 23 octobre 2012, Johan Coenraad RAMAER and Johannes Meindert VAN WILLIGEN, req. n° 34880/12.

Pendant que certains valsent vers des cieux fiscalement plus exotiques, MM. Ramaer et van Willigen ont appris que l’herbe n’était pas forcément plus verte ailleurs qu’aux Pays-Bas. Alors que les uns cherchent à échapper à l’impôt sur la fortune, les autres pourraient être tentés de revenir profiter des bienfaits de l’Etat-providence.

Ces deux retraités néerlandais, qui pensaient certainement terminer leur vie dans un autre pays de l’Union européenne, respectivement la Belgique et l’Espagne, sont des victimes directes des coupes budgétaires de leur pays d’origine en matière d’assurance-maladie. La réforme de l’assurance-maladie, entrée en vigueur le 1er janvier 2006, a transformé le régime de base autrefois dual, public / privé, en un système unique d’assurance privée pour les résidents néerlandais. Si auparavant, les expatriés pouvaient bénéficier d’une assurance privé dont les montants de remboursements étaient alignés sur les tarifs appliqués aux Pays-Bas, ils doivent désormais s’affilier au régime de base de leur pays de résidence et souscrire à une assurance complémentaire afin de conserver une protection identique.

Devant l’augmentation de leurs frais de santé, les requérants, et tout un groupe d’expatriés dont une fondation, ont pu obtenir, à titre  provisoire, que leur contribution ne leur soit pas réclamée et qu’ils demeurent affiliés à leurs contrats d’assurance privée. Cette décision du 31 mars 2006 était appuyée sur l’idée que les montants demandés dépassaient ceux qui étaient reversés aux Etats de résidence pour couvrir les frais médicaux de ses expatriés[1]. Pour tenter d’aligner les sommes correspondantes, le gouvernement néerlandais a fait appliquer, de manière rétroactive à compter du 1er janvier 2006, un coefficient correcteur spécifique à chaque pays[2]. Si les requérants n’ont pas manqué de dénoncer ce coefficient, la Cour régional ne leur a pas donné raison indiquant qu’il revenait à l’Etat de choisir sa méthode de calcul tant qu’elle n’était pas arbitraire[3].

Plus généralement, c’est tout le nouveau système d’assurance-maladie qui était soupçonné de ne pas être conforme au règlement n° 1408/71 et aux libertés de circulation et d’établissement protégées par le Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne notamment en ce qu’il prélève directement à la source, sur leurs prestations sociales, la contribution des expatriés, alors même que certains ne s’étaient pas inscrits auprès des services compétents. La Cour de justice de l’Union européenne n’a rien vu à redire, excepté sur une éventuelle « différence de traitement injustifiée entre les résidents et les non-résidents en ce qui concerne la garantie de la continuité de la protection globale contre le risque de maladie dont ceux-ci bénéficiaient dans le cadre de contrats d'assurance conclus avant l'entrée en vigueur de cette réglementation »[4].

La juridiction de renvoi a jugé que le système transitoire mis en place visait justement à répondre à l’impératif de continuité de la protection contre le risque maladie, et, qu’en tout état de cause, il s’appliquait de manière similaire aux résidents et aux non-résidents. Il en va de même du nouveau système qui maintient l’obligation de s’affilier à un régime de base – celui du pays de résidence pour les expatriés – quel qu’en soit le niveau.

Il revient alors à la Cour européenne des droits de l’Homme de se prononcer sur la compatibilité, à la Convention européenne des droits de l’Homme (ci-après, la Convention), d’un régime de protection sociale qui ne peut qu’engendrer une situation moins favorable pour un certain nombre d’expatriés néerlandais que celle dont ils bénéficiaient sous l’ancien régime.

Bien que les requérants aient tenté d’élever l’espèce au rang de « précédent »[5] qui pourrait concerner jusqu’à 40 000 individus[6], la Cour se résout à ne considérer que leur cas particulier[7] au regard de la Convention et notamment ses articles 1er du protocole 1[8] et 14[9] invoqué conjointement avec l’article précité, et l’article 1 du protocole 12[10]. S’arrêtant au seuil de la recevabilité, elle laisse ainsi entrevoir une possibilité pour les requérants qui parviendraient à démontrer une différence de traitement injustifiée.

Toutefois, la probabilité semble faible tant la Cour a quasiment labellisé le nouveau système tel qu’il a été mis en œuvre, par le biais d’un régime transitoire. Elle écarte d’une part le fondement de l’article 1er protocole 1, y compris lorsqu’il est invoqué conjointement avec l’article 14, parce qu’elle considère que la garantie de la stabilité des contrats d’assurance-maladie ne peut être considérée comme un bien protégé par la Convention (I.). D’autre part, tenant compte des caractéristiques inhérentes à un système de protection contre les risques liés à la santé, elle adoube le critère de résidence comme critère de distinction entre les catégories de bénéficiaires. Partant, elle rejette toute discrimination (II.).

I. L’impossible rattachement à l’article 1er du protocole 1 de l’espérance de stabilité des contrats d’assurance-maladie

Dans une jurisprudence désormais bien établie, la Cour a depuis longtemps fait entrer les prestations sociales dans le champ d’application de l’article 1er du protocole 1 dès lors qu’elles présentent un intérêt patrimonial : c’est le cas lorsque le versement de la prestation – contributive ou non – est automatique[11]. La question que la Cour est amenée à trancher consiste à déterminer si les demandeurs possèdent, dans leur patrimoine juridique, un droit au maintien d’un tel système au-delà du 1er janvier 2006.

Or, si la notion de « bien » peut couvrir les créances, y compris les réclamations dans lesquelles le requérant peut avoir une « espérance légitime » d’obtenir satisfaction de la jouissance effective de son droit de propriété[12], tel n’est pas le cas ici dans la mesure où MM. Ramaer et van Willigen ne se fondent sur aucun acte juridique, ni aucune décision judiciaire pour justifier cette probabilité[13]. Bien que dans l’affaire « Pressos Compania Naviera S.A. et autres c. Belgique » les juges aient reconnu  l’existence d’une « espérance légitime » en dépit d’une décision judiciaire contraire[14], dans le cas présent, elle s’est refusée à jouer le rôle de « quatrième instance » puisque les décisions internes étaient pour le moins justifiées et circonstanciées[15]. Ainsi, le simple espoir de voir son contrat d’assurance renouvelé ne suffit donc pas à en déduire l’existence d’un quelconque droit de propriété, a fortiori lorsque la condition de versement de la prestation d’assurance n’est plus remplie[16]. La Cour en conclut que la situation ne peut s’analyser sous l’angle de l’article 1er du protocole 1. Elle en écarte ainsi le fondement pour défaut manifeste de fondement.

Par voie de conséquence, le fondement de l’article 14 invoqué conjointement avec l’article 1er du Protocole 1 ne peut non plus être satisfait. En effet, bien que l’interprétation extensive de l’article 14 ait permis de l’appliquer aux « droits additionnels, pour autant qu’ils relèvent du champ d’application général de la Convention et ses Protocoles »[17], l’absence d’un droit de propriété rattachable à un bien oblige la Cour, en l’espèce, a rejeté ce fondement[18]. Si, d’aucuns ont pu estimer que l’entrée en vigueur du Protocole 12, le 1er avril 2005, devait permettre d’éviter cet « artifice », de l’interprétation extensive[19] puisque leurs dispositions identiques doivent être interprétées de la même manière[20], le procédé, ici, n’a pas fait florès.

II. Le défaut manifeste de fondement de l’article 1er du protocole 12 pour dissemblance des situations de résidents et non-résidents

La Cour a fait remarquer dans l’affaire « Carson et autres c. Royaume-Uni » qu’« à l'instar de toutes les affaires de discrimination en matière de prestations sociales ou de pensions de retraite, la cause dont elle est ici saisie porte sur la compatibilité d'un système de sécurité sociale avec l'article 14, et non sur des faits ou circonstances propres à des requérants bien précis ou à d'autres personnes affectées par la législation litigieuse ou susceptibles de l'être »[21]. Or, dans notre affaire, comme dans l’affaire « Carson » elle fait le choix de ne pas se prononcer sur l’intégralité du régime[22].

Ce faisant, elle a laissé entrouverte une possibilité bien mince de contester le régime, certainement limitée à des cas d’espèce particuliers. En effet, dans cette affaire, elle vient confirmer une jurisprudence de plus en plus saillante sur les différences de traitement entre résidents et non-résidents dans le cadre des régimes de prestations sociales qui débuta avec l’arrêt « Carson » précité.

Dans cette affaire, le critère de résidence, reconnu dès 1986 comme un élément de la situation personnelle de l’individu[23], fut déclaré potentiellement discriminatoire en matière de prestations sociales[24]. Si la Cour a admis qu’un régime de prestations sociales, pour être opérationnel, peut créer des catégories générales « afin de différencier les groupes à aider »[25], ces différenciations doivent néanmoins être justifiées[26]. Elle a ainsi validé certaines différences de traitement opérées entre les régions d’un même Etat[27].

Cependant, la situation des expatriés vis-à-vis de celle des résidents, comme c’est le cas ici, n’est pas comparable avec celles des résidents d’un même Etat entre eux[28].

En analysant la situation, la Cour a, dans un premier temps, constaté l’existence de la différence de traitement entre ces deux catégories : d’une part les résidents pouvaient bénéficier d’un nouveau régime sensiblement identique à l’ancien pendant que les expatriés devaient obligatoirement se rattacher au régime de base de leur lieu de résidence[29], mettant fin à la similitude de traitement qui existait jusqu’à lors entre ces deux catégories.

Elle a ensuite cherché à savoir si cette différence poursuivait un « but légitime » ou s'il existait un « rapport raisonnable de proportionnalité entre les moyens employés et le but visé »[30]. Pour les requérants, aucune justification ne peut appuyer une telle différence, ces catégories devant être traitées de manière analogue puisqu’elles expriment les mêmes besoins en soin[31]. Pour la Cour, toutefois, il ne convient pas d’assimiler ces catégories car le nouveau système de protection sociale est entièrement fondé sur un principe de territorialité ; son équilibre dépend de la mise en place de la distinction entre expatriés et résidents[32].

Elle ajoute également que les expatriés ont fait le choix d’aller vivre dans un autre Etat de l’Union européenne, et de ce fait deviennent soumis aux dispositions du règlement 1408/71. Ce règlement, qui bénéficie d’une présomption de conventionnalité[33], autorise les autorités nationales à soumettre leurs expatriés au régime de base de leur lieu de résidence moyennant le remboursement des frais engendrés aux autorités locales[34]. Les Etats auraient donc pour seule obligation de prévoir un régime obligatoire de base d’assurance-maladie pour ne pas opérer une discrimination[35] sans se soucier des différences de niveau entre les catégories de résidents et de non-résidents.

Ainsi, sur le simple principe de territorialité du système, la Cour donne son accord pour valider le nouveau régime néerlandais, expliquant qu’il n’opérait aucune discrimination entre les expatriés et les résidents ou entre les expatriés entre eux. L’approche de la Cour constitue donc un avis de principe, qui coupe court à toute tentative de réclamation future. Dans une instance pas si lointaine elle avait déjà répondu à un problème assez proche, en s’intéressant au traitement particulièrement favorable réservé aux expatriés. Elle avait alors considéré  que les situations entre ces catégories ne pouvaient être comparées[36]. Elle s’épargne aussi le fait d’avoir à examiner toutes les affaires des victimes potentielles qu’elles pourra déclarer irrecevables sans avoir à juger si les mesures sont effectivement raisonnables et proportionnées[37]. A l’évidence, la marge d’appréciation laissée aux Etats dans le domaine socio-économique[38] et l’attitude des Pays-Bas par la mise en place d’un régime transitoire ont été également déterminants pour leur éviter toute sanction.

Les Pays-Bas ont ainsi pu franchir le cap de la Cour européenne des droits de l’Homme pour faire labelliser leur nouveau régime fondé sur la territorialité. Si celui-ci répond probablement à la nécessité d’assainissement des finances publiques, nul doute que la baisse de la qualité des soins et/ou l’augmentation des frais médicaux des expatriés pèsera dans leur choix de résidence. Quant au « Mammouth », il faudra à la France trouver des trésors d’ingéniosité pour mettre fin à sa transhumance sans toucher à sa fortune.

Notes de bas de page

  • §§ 35-36 de la décision.
  • § 37 de la décision : « country of residence correction factor ».
  • § 44 de la décision.
  • CJUE, 2ème chbre, 14 octobre 2010, J.A. van Delft, J.C. Ramaer, J.M. van Willigen, J.F. van der Nat, C.M. Janssen, O. Fokkens c. College van zorgverzekeringen, Aff. C-345/09.
  • Voir § 72 de la décision : « test-case ».
  • Ibidem.
  • Voir § 73 de la décision.
  • Article 1 – « Protection de la propriété :
  • Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d’utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international.
  • Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu’ils jugent nécessaires pour réglementer l’usage des biens conformément à l’intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d’autres contributions ou des amendes. »
  • Article 14 – « Interdiction de discrimination :
  • La jouissance des droits et libertés reconnus dans la présente Convention doit être assurée, sans distinction aucune, fondée notamment sur le sexe, la race, la couleur, la langue, la religion, les opinions politiques ou toutes autres opinions, l’origine nationale ou sociale, l’appartenance à une minorité nationale, la fortune, la naissance ou toute autre situation. »
  • Article 1 – « Interdiction générale de la discrimination :
  • 1. La jouissance de tout droit prévu par la loi doit être assurée, sans discrimination aucune, fondée notamment sur le sexe, la race, la couleur, la langue, la religion, les opinions politiques ou toutes autres opinions, l’origine nationale ou sociale, l’appartenance à une minorité nationale, la fortune, la naissance ou toute autre situation.
  • 2. Nul ne peut faire l’objet d’une discrimination de la part d’une autorité publique quelle qu’elle soit fondée notamment sur les motifs mentionnés au paragraphe 1. »
  • Voir notamment, Stec et autres c. Royaume-Uni, Déc., Grande chambre, 6 juillet 2005, requêtes nos 65731/01 et 65900/01, §§ 54-55.
  • Voir § 76 de la décision.
  • Voir § 81 de la décision.
  • Dans l’affaire en cause, la décision de la juridiction interne était qualifiée d’« inattendu[e] et [de] manifestement contestable ». Voir Pressos Compania Naviera S.A. et autres c. Belgique, chambre, 20 Novembre 1995, § 31.
  • Voir §§ 103-104 de la décision sur le fondement de l’article 6§1 invoqué par les requérants.
  • En l’espèce la condition d’octroi du versement réside dans  le paiement de la contribution correspondante. Voir § 80 de la décision.
  • Il suffit que la situation tombe « sous l’empire » d’un des droits protégés par la convention et ses protocoles. Voir entre autres, Sejdic et Finci c. Bosnie-Herzégovine, Grande chambre, 22 décembre 2009, requêtes n° 27996/06 et 34836/06, § 39.
  • Voir § 87 de la décision : « in the absence of a proprietary right that can properly be equated to a “possession” ».
  • GAY (Florence), Droits-créances, J-Cl Libertés, Fasc. 1100, 30 Mars 2009, n° 83.
  • Voir, Sejdic et Finci c. Bosnie-Herzégovine, précité, § 55 : « Nonobstant la différence de portée qu'il y a entre les deux dispositions, le sens du mot inscrit à l'article 1 du Protocole no12 est censé être identique à celui du terme figurant à l'article 14 ».
  • Grande chambre, 16 mars 2010, requête n° 42184/05, § 62.
  • Voir § 62 de l’arrêt « Carson », ibidem : « Toutefois, la Cour n'est pas en mesure d'apprécier les répercussions éventuelles de la politique dénoncée sur les milliers de personnes qui se trouvent dans la même situation que les intéressés, et il ne lui appartient pas de le faire ».
  • Voir Johnston c. Irlande, Cour, 18 décembre 1986, requête n° 9697/82, §§ 59-61.
  • Un critère potentiellement discriminatoire doit être une « caractéristique identifiable » comme c’est le cas pour le critère de résidence. Voir, Stummer c. Autriche, Grande chambre, 07 juillet 2011, requête n° 37452/02, § 87.
  • Voir § 62 de la décision. 
  • Ibidem.
  • Voir Magee c. Royaume-Uni, 3ème section, 6 juin 2000, no 28135/95, § 50.
  • Carson et autres c. Royaume-Uni, précité, § 70.
  • Voir §§ 92-94 de la décision.
  • Voir § 91 de la décision.
  • Voir § 96 de la décision.
  • Comme ce fut le cas dans l’affaire « Carson et autres c. Royaume-Uni » (précité, §§ 85-86), la Cour a considéré que le système s’appuyait sur une base territoriale pour s’appliquer. Voir § 99 de la décision.
  • Comme l’intégralité du droit de l’Union européenne. Voir sur ce point Bosphorus Hava Yollari Turizm ve Ticaret AS c. Irlande, Grand chambre, 30 juin 2005, requête n° 45036/98.
  • Voir § 100 de la décision.
  • La Cour rappelle que si l’article 1er du Protocole 1 n’offre aucun droit aux prestations sociales, l’article 14 interdit toute discrimination dans leur versement dès lors que l’Etat a décidé d’en créer. Voir notamment, Stec et autres c. Royaume-Uni, précité, § 55.
  • Voir Maggio et autres c. Italie, Déc., 8 juin 2010, requêtes n° 46286/09, 52851/08, 53727/08, 54486/08 et 56001/08, § 3.
  • Ce que la juridiction de renvoi s’est attachée à faire avec la plus grande précision allant jusqu’à chercher les rapports d’audience et les comptes-rendus de discussions lors de l’élaboration de la loi et du régime transitoire. Dans l’affaire « Carson et autres c. Royaume-Uni » la Cour détaille les éléments à prendre en compte pour comparer les situations en résidents de plusieurs pays (§ 85-86).
  • Stummer c. Autriche, précité, § 89.