Non discrimination

Quand la Grande Chambre de la Cour européenne des droits de l'homme réécrit sa jurisprudence : l'inapplicabilité de la jurisprudence Chassagnou aux propriétaires chasseurs

CEDH, Grande Chambre, 4 octobre 2012, Chabauty c. France, req. n° 57412/08.

Par l’arrêt commenté, la Grande Chambre, qui plus est à l’unanimité, apporte d’importantes précisions relatives au célèbre arrêt Chassagnou c. France[1], dont la portée est ici sensiblement – et de façon assez critiquable – limitée au détriment des petits propriétaires qui ne sont pas éthiquement opposés à la chasse.

On rappellera tout d’abord qu’en France, le droit de chasse appartient en principe aux propriétaires fonciers sur leurs terres, mais que la loi n° 64-696 du 10 juillet 1964, dite « loi Verdeille », prévoit cependant le regroupement des territoires de chasse au sein d’ACCA. L’institution de telles associations est obligatoire dans toutes les communes de 29 des 93 départements métropolitains autres que ceux du Rhin et de la Moselle (dont le département des Deux-Sèvres où se situait la parcelle du requérant) ; elle est facultative dans les autres communes de ces 93 départements. Les propriétaires dont le fonds est ainsi inclus dans le périmètre d’une ACCA sont de droit membres de celle-ci ; ils perdent leur droit de chasse exclusif sur leur fonds, mais ont le droit de chasser sur toute la surface comprise dans ce périmètre. Néanmoins, les propriétaires disposant d’une surface supérieure à un certain seuil peuvent s’opposer à l’inclusion de leur fonds dans le périmètre de l’ACCA ou en demander le retrait.

C’est cette disposition de la loi Verdeille qui s’était trouvé au cœur de l’arrêt Chassagnou, et qui avait entraîné une condamnation de la France sur le fondement du droit au respect des biens et de la liberté (négative) d’association, tant isolément qu’en conjonction avec le principe de non-discrimination. Suite à cette condamnation, la France avait modifié sa législation : depuis l’entrée en vigueur de la loi n° 2000-698 du 26 juillet 2000, les propriétaires fonciers « qui, au nom de convictions personnelles opposées à la pratique de la chasse, interdisent, y compris pour eux-mêmes, l’exercice de la chasse sur leurs biens », disposent, eux aussi, du droit d’opposition et de retrait.

Par une lettre du 12 août 2002, le requérant informa le préfet des Deux-Sèvres de son souhait de « faire opposition à la pratique de la chasse de l’ACCA de Louin sur [ses] parcelles ». Cependant, cette demande ne rentrait pas dans le cadre des oppositions permises par la loi car, d’une part, la parcelle du requérant était inférieure au seuil d’opposition fixé dans le département où se situait la parcelle et, d’autre part, le requérant était titulaire d’un permis de chasse pour la campagne en cours, ce qui démontrait évidemment son absence de convictions personnelles opposées à la pratique de la chasse. C’est au nom de l’égalité entre petits et grands propriétaires, et en invoquant précisément l’arrêt Chassagnou, que M. Chabauty réclamait le droit de pouvoir lui aussi s’opposer à l’inclusion de sa parcelle dans le périmètre de l’ACCA.

Saisie de la question, la Cour va d’abord s’efforcer de se « délier » du précédent Chassagnou en interprétant celui-ci en ce sens que les constats de violation auxquels la Cour est parvenue dans cet arrêt reposent de manière déterminante sur le fait que les requérants étaient des opposants éthiques à la chasse dont les choix de conscience étaient en cause, ce qui n’était pas le cas du requérant (1). Ainsi libre de son appréciation, la Cour va alors estimer que la différence de traitement entre petits et grands propriétaires chasseurs n’est pas une discrimination incompatible avec la Convention (2)

1. L’inapplicabilité discutable de la solution Chassagnou aux propriétaires chasseurs

La Cour s’attache tout d’abord à contredire l’argumentation du requérant fondée sur son interprétation des points 92 et suivants de l’arrêt Chassagnou, dans lesquels la Cour relève une différence de traitement entre petits et grands propriétaires. La Cour estime alors nécessaire de préciser, au point 43, le cadre de référence de son appréciation de la discrimination. Elle affirme alors que le fondement principal de la condamnation de la France dans l’affaire Chassagnou est la différence de traitement non pas entre tous les propriétaires, mais entre les seuls propriétaires opposés à la chasse pour des raisons éthiques.

Or, il y a là, au minimum, une réinterprétation notable de l’arrêt Chassagnou. La Cour y relevait dans son argumentaire, au point 92, que « tout en admettant qu'une mesure ayant pour effet de traiter différemment des personnes placées dans une situation comparable peut trouver une justification dans des motifs d'intérêt public, la Cour considère qu'en l'espèce le Gouvernement n'a pas expliqué de manière convaincante comment l'intérêt général pouvait être servi par l'obligation faite aux seuls petits propriétaires de faire apport de leur droit de chasse sur leurs terrains. A première vue, l'exploitation rationnelle des ressources cynégétiques dans une commune donnée est tout aussi indispensable sur les grandes propriétés que sur les petites et le Gouvernement n'a démontré aucun intérêt prépondérant apte à justifier l'utilisation du critère de la superficie des terrains comme seul élément de différenciation ». Cet argumentaire n’est donc pas limité aux propriétaires moralement hostiles à la chasse. Et plus encore, dans la suite de son raisonnement, la Cour affirme ne pas apercevoir « ce qui serait susceptible d'expliquer que, dans une même commune, les grands propriétaires puissent se réserver l'exercice exclusif du droit de chasse sur leur fonds, notamment pour en tirer des revenus, et se verraient dispensés d'en faire apport à la collectivité ou, n'y chassant pas eux-mêmes, puissent interdire aux autres de chasser sur leur fonds, tandis que les petits propriétaires, au contraire, sont mis dans l'obligation d'apporter leurs terrains à une ACCA » (accent rajouté). Ici, les propriétaires chasseurs sont donc clairement intégrés dans l’argumentaire conduisant au constat d’une discrimination. Ils le sont également au point 93, en vertu duquel la Cour estime que « s'il peut paraître dans l'intérêt des chasseurs propriétaires de petites parcelles de se regrouper pour pouvoir disposer d'un territoire de chasse plus grand, il n'y a aucune raison objective et raisonnable d'y contraindre, par la voie de l'apport forcé, ceux qui ne le souhaitent pas, en se fondant uniquement sur le critère de la superficie des terrains, qui, comme l'a d'ailleurs admis le Gouvernement, procède d'une certaine approximation ». Ce n’est qu’au point 95 de l’arrêt (point conclusif de l’argumentaire) que la Cour mentionne la question des convictions, relevant que « la différence de traitement opérée entre les grands et les petits propriétaires a pour conséquence de réserver seulement aux premiers la faculté d'affecter leur terrain à un usage conforme à leur choix de conscience ». Cette précision s’explique plus aisément au regard des faits de l’espèce (les requérants étaient des opposants à la chasse) que par les arguments développés par la Cour aux points précédents.

Aucun des autres arguments développés par la Cour dans la suite de l’arrêt pour justifier cette réécriture de sa propre jurisprudence ne convainc réellement.

Elle se réfère ainsi aux autres griefs analysés dans l’arrêt Chassagnou, et notamment la violation de l’article 1 du protocole 1 pris indépendamment (et non en conjonction avec l’article 14) : dans son argumentation sur ce point dans l’arrêt Chassagnou, la Cour relève que « obliger les petits propriétaires à faire apport de leur droit de chasse sur leurs terrains pour que des tiers en fassent un usage totalement contraire à leurs convictions se révèle une charge démesurée qui ne se justifie pas sous l'angle du second alinéa de l'article 1 du Protocole n° 1 ». Mais c’est bien évidemment confondre les griefs, et transposer la violation du droit de propriété à celle du principe de non-discrimination, qui sont pourtant distinctes : dire que l’atteinte aux convictions personnelles est un critère permettant de juger la proportionnalité de l’atteinte au droit au respect des biens n’en fait pas un critère permettant de juger l’existence d’une discrimination. La même critique peut être adressée à la référence que fait la Cour à toute une série d’arrêts[2] appliquant la jurisprudence Chassagnou, et qui confirment le poids des convictions personnelles dans cette jurisprudence : en effet, et comme la Cour le reconnaît elle-même, ces affaires ne concernaient pas l’article 14.

Elle se réfère également aux suites que le Parlement français a données à l’arrêt Chassagnou, par la consécration d’une « objection de conscience cynégétique », et au satisfecit que la Comité des ministres a donné à la France suite à cette consécration, dans sa résolution relative à l’exécution de l’arrêt Chassagnou[3]. C’est donner à ces deux institutions, non juridictionnelles, un pouvoir excessif quant à l’interprétation des arrêts de la Cour, alors même que la Convention elle-même donne pouvoir à la Cour pour interpréter ses propres arrêts, le cas échéant, sur saisine du Comité des ministres[4].

Refusant donc de déduire de l’arrêt Chassagnou une violation de l’article 14 combiné avec l’article 1 du Protocole no 1 en ce qui concerne les petits propriétaires non opposés éthiquement à la chasse, la Cour entreprend de déterminer si, malgré cette « absence » de précédent, il est possible de considérer qu’il y a discrimination. Mais bien évidemment, la réinterprétation de l’arrêt Chassagnou par la Cour ne pouvant guère s’expliquer que par une volonté de ne pas condamner la France, il était prévisible que la suite du raisonnement de la Cour soit orientée dans le sens d’une absence de discrimination.

2. L’absence de distinction discriminatoire entre petits et grands propriétaires chasseurs

La Cour commence par rappeler qu’une distinction est discriminatoire si elle « manque de justification objective et raisonnable », c’est-à-dire si elle ne poursuit pas un « but légitime » ou s’il n’existe pas de « rapport raisonnable de proportionnalité » entre les moyens employés et le but visé. Elle rappelle également que les Etats contractants jouissent d’une certaine marge d’appréciation pour déterminer si et dans quelle mesure des différences entre des situations à d’autres égards analogues justifient des distinctions de traitement, étant entendu que l’étendue de cette marge d’appréciation varie selon les circonstances, le domaine et le contexte.

Puis, la Cour estime que, dans les circonstances de la cause, il convient de reconnaître une importante marge d’appréciation à l’Etat défendeur. D’abord parce que la différence de traitement dénoncée par le requérant dans l’exercice du droit de propriété s’inscrit dans le cadre de la « réglementation de l’usage des biens » au sens de l’article 1 du Protocole n1, domaine dans lequel la Cour admet une large marge d’appréciation[5]. Ensuite parce que, si le critère de différenciation que constitue la « fortune foncière » peut, dans certaines circonstances, générer une discrimination prohibée par la Convention, il ne figure pas parmi ceux que la Cour juge inacceptables par principe, tels que la race ou l’origine ethnique[6], ou inacceptables en l’absence de considérations très fortes, tels que le sexe et l’orientation sexuelle[7].

Or, la Cour, contrairement donc à l’arrêt Chassagnou où elle ne s’était pas estimée « convaincue » par les explications du Gouvernement, les trouve désormais convaincantes. Il semble donc qu’E. Beillard, qui représentait la France en l’espèce, ait fait montre d’aptitudes pédagogiques plus prononcées que J.-F. Dobelle, B. Nedelec et G. Bitti, qui représentaient la France dans l’affaire Chassagnou. Toujours est-il que la Cour est désormais réceptive à la nécessité de grands espaces cynégétiques, dans la perspective d’une meilleure gestion du gibier, et donc à la nécessité d’un regroupement des territoires de chasse, laquelle nécessité est plus pressante pour les petits territoires que pour les grandes propriétés « même si cela génère une différence de traitement entre petits et grands propriétaires ». Par ces motifs, elle conclut donc à la non-violation de l’article 14 combiné avec l’article 1er du Protocole 1.

On ne peut donc qu’être dubitatif face à un arrêt qui semble, au minimum, opérer une réécriture de la jurisprudence européenne et, par la même occasion, qui brouille de manière excessive les frontières entre droit de propriété, liberté d’opinion et droit à la non-discrimination.

Notes de bas de page