Accords internationaux

Les comités de comitologie Schengen sont heureux d'accueillir les "NILS"!

Arrangement entre l'Union européenne et la République d'Islande, la Principauté de Liechtenstein, le Royaume de Norvège et la Confédération suisse sur la participation de ces États aux travaux des comités qui assistent la Commission européenne dans l'exercice de ses pouvoirs exécutifs dans le domaine de la mise en œuvre, de l'application et du développement de l'acquis de Schengen.

Par une décision du 13 mars 2012, le Conseil de l’Union européenne a approuvé la conclusion de l’arrangement entre l'Union européenne et les « NILS’ » (Norvège, Islande, Liechtenstein et Suisse) sur la participation de ces États aux travaux des comités qui assistent la Commission européenne dans l'exercice de ses pouvoirs exécutifs dans le domaine de la mise en œuvre, de l'application et du développement de l'acquis de Schengen.

Pourquoi un arrangement sur l’acquis de Schengen avec ces États tiers à l’Union européenne ?

Bien qu’ils ne soient pas membres de l’Union européenne, les « NILS’ » entretiennent des relations étroites avec elle dans plusieurs domaines, ce qui forme des combinaisons qui ne facilitent pas la compréhension des relations extérieures de l’Union avec ces États de l’AELE.

Ces États sont d’abord associés au marché intérieur de l’Union, par une coopération que l’on pourrait appeler « 3+1 » : trois États de l’AELE – Islande, Norvège et Liechtenstein – font partie de l’Espace Économique Européen. La Suisse a quant à elle préféré conclure divers accords sectoriels avec l’Union. Cette première différenciation se retrouve dans le préambule de l’arrangement à propos du comité sur les données personnelles[1], mais ne constitue pas l’élément central de l’arrangement commenté.

En effet, ces États tiers sont également associés à la coopération et à l’espace Schengen, cette association ayant cette fois été créée sous une combinaison « 2+2 », ou plus exactement « 2+1+1 » : en 1999, l’Islande et la Norvège ont conclu avec l’Union un accord d’association « à la mise en œuvre, à l’application et au développement de l’acquis de Schengen ». En 2004 et sur ce modèle d’association, c’est au tour de la Suisse de conclure un accord avec l’Union européenne. Compte tenu des liens particuliers qui unissent la Suisse au Liechtenstein, un protocole est annexé à cet accord et signé en 2008 par l’Union, la Suisse et le Liechtenstein[2].

L’arrangement approuvé le 13 mars 2012 vient donc compléter ce cadre de coopération existant entre l’Union et ces quatre États associés à « Schengen ».

Pourquoi un arrangement en matière de comitologie avec ces États tiers de l’Union européenne?

D’un point de vue matériel, la participation des ces États tiers à l’Union « aux comités qui assistent la Commission dans l’exercice de ses pouvoirs exécutifs » a pu être justifiée au regard de deux principaux arguments :

- Il s’agirait en quelque sorte d’une contrepartie à l’engagement pris par ces États tiers de reprendre et d’appliquer les nouveaux développements de l’acquis de Schengen, c’est-à-dire les règles adoptées après la signature de leurs accords d’association, dans le cadre du processus décisionnel interne de l’Union européenne. N’ayant pas le droit de vote au sein de l’Union, ces États tiers ont acquis certains droits en amont et en aval de la règle relative à l’acquis Schengen. En amont, ils participent au processus d’élaboration de la mesure au sein de comités mixtes au niveau du Coreper et du Conseil. Ils ont ainsi la possibilité de faire part de leur préoccupation, de leurs préférences et contraintes sur un point de l’acquis Schengen. Une fois débattue avec ces États tiers, la mesure est adoptée par les seules institutions de l’Union européenne. Mais ces États associés retrouvent une forme d’influence en aval après le vote de la mesure, au niveau de son exécution, point qui fait l’objet de l’actuel arrangement.

- Il s’agit aussi de permettre à ces États d’influer sur l’exécution des règles de Schengen, afin d’assurer l’uniformité d’application de l’acquis Schengen. Moins qu’une faveur, la participation de ces États tiers est plutôt ici perçue comme une garantie de l’efficacité de la coopération Schengen, le préambule de l’arrangement liant expressément l’exigence d’uniformité à la participation aux comités de comitologie.

D’un point de vue formel, cet arrangement s’avérait nécessaire compte tenu des accords existants, comme le rappelle la Commission dans sa proposition :

- S’agissant du processus d’élaboration, les accords d’association avaient réglé ce point en permettant une participation des États associés au sein de comités mixtes.

- S’agissant de l’exécution par contre, les accords s’étaient contentés de renvoyer à un futur arrangement sur la participation aux travaux des comités de comitologie Schengen[3], sans définir les modalités de participation des États associés[4].

Dans l’attente d’un véritable arrangement, et compte tenu de cette « association sui generis à l’acquis de Schengen »[5], le Conseil a alors conclu divers accords, la plupart sous forme d’échanges de lettres. Ces échanges de lettres étaient donc provisoires et ne pouvaient remplacer sur le long terme un ou plusieurs accords « formels »[6]. Sur ce dernier point, et « bien qu’il existe deux accords d’association »[7], la Commission avait proposé d’adopter un instrument unique « afin d’assurer une cohérence entre tous les États associés, ainsi qu’une égalité de traitement »[8].

L’arrangement approuvé le 13 mars 2012 vient donc remplacer par un acte unique et formel, les accords ad hoc existants en la matière.

Que prévoit l’arrangement sur la participation de ces États aux comités de comitologie Schengen ?

L’arrangement prévoit que ces États seront associés en qualité d’observateurs aux travaux des comités de comitologie actuels et futurs qui assistent la Commission dans les domaines relatifs à Schengen.

Quels sont ces comités ?

L’annexe de l’accord liste les 7 comités qui assistent la Commission européenne dans l'exercice de ses pouvoirs exécutifs dans le domaine de la mise en œuvre, de l'application et du développement de l'acquis de Schengen. Ces comités ont été créés par divers types d’actes : règlements du Conseil, du Parlement et du Conseil, décisions du Conseil. Ils concernentdivers aspects de l’acquis de Schengen, tels que : 

- le modèle type de visa,

- le système d'information Schengen de deuxième génération (SIS II) et le système d'information sur les visas (VIS)

- le manuel Sirene,

- le réseau d'information et de coordination sécurisé connecté à l'internet pour les services des États membres chargés de la gestion des flux migratoires,

- le code communautaire relatif au régime de franchissement des frontières par les personnes (code frontières Schengen),

- le Fonds pour les frontières extérieures pour la période 2007-2013 dans le cadre du programme général "Solidarité et gestion des flux migratoires",

- le code communautaire des visas (code des visas),

Cette liste des comités n’est pas figée. Un nouvel acte modifiant ou développant l’acquis de Schengen peut par exemple créer un nouveau comité qui assiste la Commission dans l’exercice de ses pouvoirs exécutifs. Dans ce cas, les États parties à l’arrangement sont « associés aux travaux de ce comité dès l’entrée en vigueur de l’acte qui prévoit sa création » (art. 2§2). L’accord n’envisage cependant pas le cas d’une suppression d’un comité et indique simplement que : « La liste des comités de comitologie Schengen sera actualisée régulièrement par la Commission et publiée au Journal officiel » (art. 2§3). Cette évolution est également mentionnée au titre de la contribution financière des États associés, qui peut être ajustée « si l’évolution du nombre de comités de comitologie Schengen [....] l’exige [...] » (art. 6§1 al.2), ce qui nous conduit plus directement sur la question des droits et obligations des États.

Quels sont les droits et obligations attachés à ce statut d’observateur ?

Sans chercher à reproduire les effets juridiques contenus dans les 9 articles de l’arrangement, on peut signaler que les quatre États associés sont à certains égards traités comme des États membres :

 - au niveau des obligations :

Comme cela vient d’être vu, les États associés doivent participer au frais administratifs liés à la mise en œuvre de l’arrangement en versant une contribution de 500 000 € « au budget général de l’Union européenne », susceptible d’être ajustée en fonction du taux d’inflation dans l’Union, du nombre de comités de comitologie et de la fréquence des réunions (art. 6§1).

Par ailleurs, les actes ou mesures acceptés « entrent en vigueur simultanément pour l’Union européenne et ses États membres concernés et pour les États associés, sauf disposition explicite contraire dans ceux-ci » (art. 5§1 al.2)

- au niveau des droits :

« Lorsque les réunions des comités de comitologie Schengen sont convoquées, les États associés reçoivent, en même temps que les États membres de l'Union européenne, l'ordre du jour, les projets de mesures sur lesquels ils sont invités à émettre un avis et tout autre document de travail pertinent » (art. 3§5).

Au sein des comités, les États associés ont la possibilité « d’exposer les problèmes que leur pose une mesure », « d’apporter une réponse aux problèmes rencontrés par les autres délégations », « de s’exprimer sur toute question portant sur la préparation et l’élaboration et le développement de dispositions les concernant ou sur leur mise en œuvre », (art. 3§2), de « présenter des suggestions » (art. 3§3). Leur participation est de ce point de vue significative, la Commission pouvant même, « après discussion, examiner ces suggestions en vue de formuler une proposition ou de prendre une initiative » (art. 3).

« Lors de l'élaboration de propositions modifiant ou développant les dispositions de l'acquis de Schengen, la Commission consulte de manière informelle les experts des États associés de la même manière qu'elle consulte les experts des États membres de l'Union européenne, [...], aux fins de la formulation de ses propositions. » (art. 4).

Néanmoins, on trouve également des différences notables avec les États membres de l’Union européenne, en tout cas ceux qui font entièrement partie de « Schengen »[9]. Le point commun à ces divergences est de mettre en exergue la distinction, concentrée dans le domaine Schengen, de la situation d’État membre ou d’État tiers. On peut néanmoins les lire de deux manières.

Tout d’abord, la situation externe de l’Islande, la Norvège, le Liechtenstein et la Suisse, « leur permet » de pouvoir accepter au nom les développements de l’acquis Schengen (art. 5§3 lu en combinaison avec le §1)[10]. Elle a cependant conduit à ce que ces États soient obligés de se prononcer « indépendamment sur l'acceptation du contenu des actes ou mesures[constituant un développement de l’acquis de Schengen], et sur leur transposition dans son ordre juridique interne » (art. 5§3).

Ensuite, et surtout, le cœur de ces différences, c’est le droit de vote qui constitue pour le moment, l’irréductible noyau de prérogatives détenues par les seuls États membres et les institutions de l’Union, qu’il s’agisse de mesures de type « normatives » ou « simplement exécutives » :

- l’art. 3§4 précise ainsi : « Les États associés ne participent pas aux votes au sein des comités de comitologie Schengen et se retirent lorsque ceux-ci procèdent à un vote ».

- l’art. 5 précise aussi : « L'adoption de nouveaux actes ou mesures constituant un développement de l'acquis de Schengen est réservée aux institutions compétentes de l'Union européenne »[11]

Quelle est la portée de cet arrangement pour le droit de l’Union ?

L’un des intérêts de cet arrangement est le lien que l’on peut faire entre les actes « normatifs » et les actes « exécutifs ». En effet on a pu voir, tant au niveau des éléments ayant justifié l’adoption de l’acte, que de certaines clauses qui refusent « en bloc » le droit de vote aux États tiers, l’importance et la connexité de ces deux types d’actes et de mesures.

L’autre élément remarquable est l’équilibre recherché entre une « participation effective des États associés aux comités de comitologie Schengen »[12] et un  résultat « acceptable »[13] pour l’Union européenne. Ce caractère acceptable résulte notamment de la limitation du droit de vote des « NILS ». Pour autant, cet arrangement n’est peut-être pas complètement anodin pour l’Union, comme le laisse penser la déclaration commune finale. Celle-ci insiste sur le caractère spécifique de cette forme d’association et refuse pour l’avenir tout automatisme qui viserait à l’étendre à d’autres domaines: « Les parties contractantes déclarent conjointement que l’association spécifique de la République d’Islande, de la Principauté de Liechtenstein, du Royaume de Norvège et de la Confédération suisse à la mise en œuvre, à l’application et au développement de l’acquis de Schengen ne saurait être considérée comme un précédent juridique ou politique pour tout autre domaine de coopération entre l’Union européenne et lesdits États ».

Notes de bas de page

  • « CONSIDÉRANT que la participation de la République d'Islande, du Royaume de Norvège et de la Principauté de Liechtenstein au comité qui assiste la Commission dans l'exercice de ses pouvoirs exécutifs institué par la directive 95/46/CE du Parlement européen et du Conseil du 24 octobre 1995 relative à la protection des personnes physiques à l'égard du traitement des données à caractère personnel et à la libre circulation de ces données est actuellement prévue dans l'accord sur l'Espace économique européen, tandis que la participation de la Confédération suisse à ce comité est prévue dans l'échange de lettres annexé à l'accord d'association avec la Suisse »
  • Il s’agit d’un protocole « sur l’adhésion de la Principauté de Liechtenstein à l’accord entre l’Union européenne, la Communauté européenne et la Confédération suisse sur l'association de la Confédération suisse à la mise en œuvre, à l'application et au développement de l'acquis de Schengen ». Ce protocole n’est pas encore entré en vigueur. Il y a donc de ce point de vue une particularité pour le Liechtenstein, soulignée par la Commission européenne dans sa proposition: « Par souci d’efficacité et pour éviter de devoir mener avec lui des négociations distinctes, le Liechtenstein a été associé, avant la conclusion du protocole d’association, aux négociations relatives à la participation aux comités de comitologie Schengen. L’arrangement sur sa participation aux travaux des comités de comitologie Schengen ne s’appliquera pas au Liechtenstein avant la date d’entrée en vigueur du protocole d’association » (Proposition de décision du Conseil, COM(2009)606final).
  • Ce renvoi prenait d’ailleurs des formes diverses, la proposition de la Commission mentionnant dans l’accord avec l’Islande et la Norvège, un engagement simple de la Communauté européenne « à négocier, dès que le besoin se fait sentir, des arrangements appropriés » ; l’accord avec la Suisse semble au contraire plus ferme et contient « un engagement explicite de la Communauté européenne » (cf. exposé des motifs, ‘cadre juridique et politique’ de la proposition précitée).
  • C’est ce que souligne l’arrangement : « CONSIDÉRANT que les accords d'association ne définissent pas les modalités de la participation des États associés aux travaux des comités qui assistent la Commission dans l'exercice de ses pouvoirs exécutifs en ce qui concerne la prise de décisions relatives aux actes ou mesures constituant un développement de l'acquis de Schengen ».
  • La Commission lie directement la participation à l’élaboration des règles et la conclusion par le Conseil d’accords au sujet des comités : « Cette association sui generis à l’acquis de Schengen amène le Conseil à conclure des accords sous la forme d’échanges de lettres au sujet des comités qui assistent la Commission dans l’exercice de ses pouvoirs exécutifs dans le domaine de la mise en œuvre, de l’application et du développement de l’acquis de Schengen » (cf. exposé des motifs, ‘cadre juridique et politique’ de la proposition précitée).
  • Après avoir renvoyé aux accords d’association de base, l’arrangement commenté vise l’accord sous forme d'échange de lettres conclu le 18 mai 1999 avec l'Islande et la Norvège, l'accord sous la forme d'un échange de lettres conclu le 26 octobre 2004 avec la Suisse, et la déclaration annexée au protocole d'association avec le Liechtenstein signé le 28 février 2008.
  • Proposition de décision du Conseil précitée.
  • Proposition de décision du Conseil précitée.
  • La décision du Conseil portant conclusion de l’arrangement précise que celle-ci « s’entend sans préjudice de la position » du Royaume-Uni, de celle de l’Irlande et celle du Danemark (cons.4 à 6).
  • La formulation ne doit cependant pas laisser penser à une faculté de choix entièrement libre face à chaque nouveau développement. En effet les accords d’association posent pour principe la reprise. La non-reprise d’un développement reste donc une faculté, dont les conséquences juridiques sont définies par les accords. Une non-reprise peut par exemple dans le cadre de l’accord d’association avec la Suisse, conduire à la fin de l’application de l’accord d’association à Schengen. L’article 3 de l’arrangement renvoie, en ce qui concerne l’acceptation et les conséquences d’un refus, à l’article 8 de l’accord avec l’Islande et la Norvège, à l’article 7 de l’accord avec la Suisse, et à l’article 5 du protocole d’association avec le Liechtenstein.
  • Un renvoi est ajoute que : « Au moment de la signature du présent arrangement, ces actes ou mesures sont adoptés par la Commission conformément au règlement (UE) no 182/2011 du Parlement européen et du Conseil du 16 février 2011 établissant les règles et principes généraux relatifs aux modalités de contrôle par les États membres de l'exercice des compétences d'exécution par la Commission (JO L 55 du 28.2.2011, p. 13) ou sont adoptés conformément à l'article 5 bis de la décision 1999/468/CE du Conseil du 28 juin 1999 fixant les modalités de l'exercice des compétences d'exécution conférées à la Commission (JO L 184 du 17.7.1999, p. 23), telle que modifiée en dernier lieu par la décision 2006/512/CE du Conseil du 17 juillet 2006 (JO L 200 du 22.7.2006, p. 11). »
  • Proposition de décision précitée, Résultat des négociations, ‘objet et champ d’application’.
  • Proposition de décision précitée, Résultat des négociations.