Politique étrangère et de sécurité commune

L'Union européenne et le nucléaire iranien, onde de choc sur le système international de sécurité collective

Décision 2012/35/PESC du 23 janvier 2012 du conseil modifiant la décision 2010/413/PESC concernant des mesures restrictives à l'encontre de l'Iran.

À l’occasion de l’adoption de sa résolution du 18 novembre 2011, le conseil des gouverneurs de l’Agence internationale de l’énergie atomique s’est déclaré « profondément préoccupé » par l’évolution du programme nucléaire iranien[1]. Forte de ces conclusions, l’Union européenne a adopté, le 23 janvier 2012, la décision 2012/35/PESC du conseil modifiant la décision 2010/413/PESC concernant des mesures restrictives à l'encontre de l'Iran.

Cette décision européenne s’insère dans le train de mesures à caractère restrictif adoptées à l’encontre de l’Iran depuis l’arrivée au pouvoir du Président M. AHMADINEJAD et la relance du programme nucléaire iranien[2]. Elle fait suite à la position commune 2007/140/PESC du conseil du 27 février 2007 et à la décision 2010/413/PESC du conseil du 26 juillet 2010.

Dans la sphère internationale, l’Union européenne n’est pas la seule à agir de la sorte à l’encontre de la République islamique. L’instance internationale principale en charge de la sécurité collective œuvre activement, depuis quelques années, afin de faire plier les velléités nucléaires de Téhéran[3] et garantir la stricte application du Traité de non-prolifération des armes nucléaires, dont l’Iran est parti depuis le 2 février 1970.

Pour autant, ces initiatives n’ont pas toutes été couronnées de succès et l’intensité du différend s’est récemment accrue. D’une part, l’Iran poursuit son double jeu au sujet de la nature exacte de son programme nucléaire. Et d’autre part, en réaction à la batterie de mesures restrictives dont elles font l’objet, les autorités iraniennes ont franchi un nouveau cap dans le rapport de force qui les opposent à une partie de la communauté internationale. Les plus hautes autorités de Téhéran ont, en effet, menacé de fermer le détroit d’Ormuz[4], haut lieu de transit du commerce international de produits pétroliers.

C’est dans ce contexte particulièrement tendu pour la paix et la sécurité internationale que la décision européenne s’inscrit et doit être analysée.

1. Une sanction forte et progressive

La décision adoptée par l’Union européenne est la marque d’une politique offensive qui vise à contraindre l’Iran, par une pression économique, à retrouver la table des négociations avec l’Agence internationale de l’énergie atomique, sur son programme nucléaire.

Les mesures adoptées ne sont, par ailleurs, pas sans conséquence pour l’Union, car les importations de pétrole iranien représentent tout de même un pourcentage non négligeable, même s’il est marginal, des exportations totales de pétrole dans l’Union européenne. Selon la commission européenne, celui-ci s’élèverait à 5,8 % du pétrole brut importé en 2012, soit 30,3 millions de tonnes.

L’Union européenne prononce donc une mesure d’interdiction à effet immédiat de toute importation, achat ou transport de pétrole brut, de produits pétroliers et de produit pétrochimique iraniens[5].Cette mesure est assortie d’une interdiction de conclusion de tout nouveau contrat pétrolier avec l’Iran à compter du 1er juillet 2012. Une phase de transition est aménagée pour que les contrats existants entre des sociétés disposant de la nationalité d’un État membre et l’Iran soient progressivement soldés avant leur annulation au 1er juillet 2012.

Parallèlement aux mesures concernant l’économie pétrolière, l’Union assortit son embargo de mesures à visée générale prises à l’encontre de l’économie iranienne. Elle interdit ainsi « la vente directe ou indirecte, l'achat, le transport ou le courtage d'or et de métaux précieux ainsi que de diamants »[6], ou encore la fourniture, « à la Banque centrale d'Iran ou à son profit, des billets de banque et des pièces de monnaie iraniens nouvellement imprimés ou frappées, ou non émis »[7]. Ces mesures qui ciblent le secteur financier ont donc pour objet d’assécher les finances publiques iraniennes et de pousser les autorités à ouvrir toutes portes des installations de Qoms, Parchin et d’ailleurs aux inspecteurs internationaux.

Ces mesures, que l’on qualifie de mesure d’embargo, ne sont pas anodines en droit international car elles sont une variété de mesures rétorsion. On remarque d’ailleurs que, bien que ce type de mesures soient en principe licites, cette licéité n’est pas absolue. De plus, on notera que, l’Union européenne agit ici sans la couverture légale du conseil de sécurité qui n’exigeait pas la mise en place de mesures aussi larges[8]. On constate ainsi que l’embargo commercial qui a été mis en place est la marque d’un contournement du Conseil de sécurité, incapable de parvenir à une solution concertée de compromis.

2. Une sanction intégrée, mais insuffisante

L’embargo prononcé par l’Union s’intègre parfaitement dans l’ensemble de mesures prises récemment par les pays occidentaux bien qu’une position unique n’a pas été retenue par l’ensemble de la communauté internationale, la Russie, la Chine et l’Inde s’opposant aux moyens de pression utilisés par l’Union européenne et les États-Unis.

Parallèlement aux sanctions européennes, les États-Unis ont adopté des mesures d’effet extraterritorial à l’encontre de sociétés étrangères partenaires commerciales de l’Iran visant à leur interdire l'accès aux licences d'importation et au crédit aux États-Unis[9]. Elles cherchent à contraindre les États de nationalité de ces sociétés de se calquer sur les positions occidentales. Au titre de ces pressions économiques fortes, on peut également citer la promulgation par l’administration américaine, le 31 décembre 2011, d’une loi permettant de sanctionner toute institution financière étrangère conservant des relations avec la banque iranienne[10]. On constate donc que l’Union n’agit pas seule et que ses mesures s’intègrent dans une stratégie visant à forcer économiquement l’Iran à se conformer à ses obligations issues du Traité de non-prolifération.

Malgré tout, la crise iranienne souligne une nouvelle fois toute la difficulté dont fait preuve la communauté internationale à adopter une position faisant consensus. Le ministre des affaires étrangères russe, Sergueï Lavrov, a récemment déclaré à propos de l’initiative européenne : « Il est évident que ce qui est en train de se passer relève de la pression ouverte et du diktat, d'une tentative de « punir » l'Iran pour son comportement intransigeant. (…) Soumis à pareille pression, l'Iran n'acceptera aucune concession ni aucun changement de sa politique. »[11] L’âpreté de cette déclaration montre à quel point la communauté internationale rencontre d’importantes difficultés pour répondre l’unisson à l’attitude iranienne. Pour autant, si dans l’attitude européenne on constate un contournement patent des mécanismes classiques de la sécurité collective, le blocage qu’imposent les Chinois et les Russes au Conseil de sécurité n’apporte pas plus de solution au traitement de cette épineuse problématique.

Nombreuses sont donc les turbulences que traverse la communauté internationale[12], et l’Organisation des Nations unies plus particulièrement, pour traiter les problèmes contemporains menaçant la paix et la sécurité internationale. L’incapacité du Conseil de sécurité à apporter avec autorité une réponse à cette crise montre une nouvelle fois les limites des mécanismes institués par la Charte.

Notes de bas de page

  • AA.I.E.A., résolution du Conseil des gouverneurs du 18 novembre 2011, document GOV/2011/69. Point 1 : Exprime sa profonde et croissante préoccupation concernant les questions non résolues ayant trait au programme nucléaire iranien, y compris celles qui doivent être clarifiées pour exclure l’existence de dimensions militaires possibles
  • T. DELPECH, « L'Iran nucléaire : la course contre la montre »,?in Politique étrangère, 2005/3 Automne, p. 575-584
  • Cf. Résolutions du Conseil de sécurité des Nations Unies 1737 (2006), 1747 (2007), 1803 (2008) et 1929 (2010).
  • New York Times, « Iran Threatens to Block Oil Shipments, as U.S. Prepares Sanctions », 27 décembre 2011.
  • Décision 2012/35/PESC du conseil modifiant la décision 2010/413/PESC concernant des mesures restrictives à l'encontre de l'Iran, article 1er, 2) insertion article 3 bis et 3 ter.
  • Ibidem., Article 1er, 3) insertion article 4 quater.
  • Ibid., Article 1er, 3) insertion article 4 quinquies.
  • Cf. Conseil de sécurité des Nations Unies, résolution 1929(2010) du 9 juin 2010, points 8 et 10.
    Le conseil de sécurité a placé l’Iran sous embargo sur les armes, mais n’a jamais étendu cette mesure aux produits pétroliers et à la finance.
  • Cf. Agence Reuters, « U.S. slaps sanctions on China state energy trader over Iran », 12 janvier 2012.
  • National Defense Authorization Act (NDAA) for fiscal year 2012, section 1245.
  • Cf. Le monde.fr, « L’Iran tente de minimiser l’embargo pétrolier de l’UE », 23 janvier 2012.
  • Cf. les difficultés actuelles que rencontre le Conseil de sécurité afin de trouver une réponse adéquate à la crise syrienne.