Politique étrangère et de sécurité commune

Mesures restrictives et entrée en vigueur du traité de Lisbonne : déception prévisible pour le Parlement européen

CJUE, Gde Chbre, 19 juillet 2012, Parlement européen c/ Conseil, Aff. C-130/10.

S’il l’on devait établir un classement des dix contentieux dont l’arithmétique est connue depuis fort longtemps, celui tenant au choix de la base juridique figurerait probablement en bonne position. Par-delà cet apparent classicisme, la richesse des apports théoriques que distillent ces décisions a sans cesse été renouvelée. L’arrêt du 19 juillet 2012 vient confirmer cette assertion.

Dans cette affaire, le Parlement européen a intenté un recours en annulation à l’encontre du règlement du Conseil n° 1286/2009[1] en faisant valoir que celui-ci avait été, à tort, fondé sur l’article 215 TFUE (ex-art. 301 TCE)[2] et non sur l’article 75 TFUE (ex-art. 60 TCE)[3]. Ce règlement tirait les conséquences de l’annulation, par la Cour, du règlement du 27 mai 2002[4], dans son fameux arrêt Kadi[5]. Le nouveau règlement précisait ainsi les conditions dans lesquelles toute personne physique ou morale visée par une sanction, avait le droit de se voir communiquer les motifs de la décision et d’être entendue.

Il est vrai qu’à première vue, le choix de l’article 75 TFUE, préconisé par le Parlement, comme base juridique adéquate du nouveau règlement ne paraissait pas déraisonnable. L’une des finalités du règlement n’était-elle pas, de la même façon que pour le règlement du 27 mai 2002,« de prévenir les actes terroristes, y compris le financement du terrorisme »[6] ? Se limiter à ce constat ferait cependant fi de ce que le traité de Lisbonne a expressément prévu, à l’article 215 TFUE, que des mesures restrictives puissent être adoptées à l’encontre de personnes physiques ou morale en application d’une décision relevant du domaine de la PESC, dont l’un des objectif est de « préserver la paix, de prévenir les conflits et de renforcer la sécurité internationale, conformément aux buts et aux principes de la charte des Nations unies »[7]. Cependant, ce ne sont pas des considérations tenant à la recherche éperdue de l’exactitude juridique qui ont guidé le Parlement dans son action contentieuse. Les litiges interinstitutionnels sont généralement animés par des ambitions bien plus prosaïques, comme celles tenant aux modalités procédurales d’adoption de l’acte. Il est manifeste que si le règlement attaqué avait été adopté sur la base de l’article 75 TFUE, le Parlement aurait eu le statut de co-législateur, alors qu’en application de l’article 215 TFUE, il n’a fait l’objet que d’une maigre information de la part du Conseil. L’objectif du Parlement était donc, une fois de plus, d’essayer de faire valider par la Cour un rehaussement de son statut constitutionnel en espérant la convaincre de prendre en compte des arguments de type institutionnel dans un contentieux de la base juridique. Dans ces conditions, il n’est guère surprenant de constater que la Cour ne lui a pas donné raison. S’appuyant sur les acquis de la jurisprudence en matière de choix de la base juridique, la Cour a ainsi précisé les fonctions des articles 75 et 215 TFUE (I) avant de procéder à l’examen de la légalité du règlement attaqué (II).

I. Les fonctions des articles 75 et 215 TFUE

La Cour de justice s’est attachée à circonscrire les fonctions des articles 75 (ex-article 60) et 215 (ex-article 301) TFUE. À cette fin, elle s’est prononcée sur l’articulation des dispositions conventionnelles suite à l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne (A) et a dissocié le domaine des articles 75 et 215 (B).

A. L’articulation des dispositions conventionnelles successives

Le Parlement européen mettait en avant plusieurs arguments en relation avec les apports du traité de Lisbonne. La suppression des anciens articles 60, 301 et 308 TCE aurait, selon le Parlement européen, dû conduire le Conseil à fonder le nouveau règlement sur le seul et unique article 75 TFUE. En d’autres termes, la seule base juridique adéquate, dès lors qu’il est question de lutter contre le terrorisme, serait celle de l’article 75 situé dans le titre V de la troisième partie et relatif à l’espace de liberté, de sécurité et de justice. Cette disposition aurait, en quelque sorte, succédé aux trois fondements antérieurs.

Cet argument ne pouvait prospérer. D’une part, les ex-articles 301 et 60 TCE n’avaient pas la même finalité. L’ex-article 301 TCE concernait l’interruption ou la réduction de toute ou partie des relations économiques entre la Communauté et un ou plusieurs pays tiers. Il s’agissait d’une « disposition passerelle » qui permettait à la Communauté de mettre en œuvre les décisions prises dans le cadre de la PESC[8]. L’ex-article 60 TCE, quant à lui, n’était applicable que dans les situations envisagées par l’ex-article 301 TCE, et ne concernait que l’adoption de« mesures urgentes nécessaires en ce qui concerne les mouvements de capitaux et les paiements ». En ce qui concerne l’adjonction de l’ex-article 308 TCE, celle-ci résultait de l’absence de compétence de la Communauté en matière de sanctions à l’encontre de personnes physiques et morales puisque l’ex-article 301 TCE ne visait que des « pays tiers ». Notons que le fondement de la clause de flexibilité n’est plus pertinente depuis l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne, étant donné que l’article 215 TFUE envisage expressément la situation des personnes physiques et morales afin de prévenir tout risque contentieux tenant à la réalité de la compétence de l’Union en matière de mesures restrictives.

D’autre part, le nouvel article 75 TFUE n’englobe pas, loin s’en faut, l’ensemble du contenu des anciens articles 60, 301 et 308 TCE. Il ne vise ni l’interruption des relations économiques et financière avec un pays tiers, ni les mesures restrictives touchant directement des personnes physiques ou morales. Cet article « vise uniquement la définition, en vue de la prévention du terrorisme et des activités connexes ainsi que de la lutte contre ces phénomènes, lorsque la réalisation des objectifs visés à l’article 67 TFUE l’exige, d’un cadre de mesures administratives concernant les mouvements de capitaux et les paiements »[9].

Selon la Cour, l’article 75 TFUE, dès lors qu’il s’agit de lutter contre le terrorisme, ne constitue donc pas automatiquement la base juridique appropriée en matière de sanctions internationales. Il ne s’agit pas d’une disposition qui viendrait succéder, à elle seul, aux anciens articles 60, 301 et 308 TCE. Les premiers jalons de la démonstration étant posés, il restait encore à dissocier plus nettement le champ d’application des articles 75 et 215 TFUE.

B. La dissociation des articles 75 et 215 TFUE

Aux fins de se prononcer sur le champ d’application respectif des articles 75 et 215 TFUE, la Cour évoque le cadre général du contentieux de la base juridique. À ce propos, elle rappelle que le choix de la base juridique « doit se fonder sur des éléments objectifs susceptibles de contrôles juridictionnel, parmi lesquels figurent la finalité et le contenu de l’acte »[10]. S’il advenait que l’acte poursuive un double objectif équivalent, c’est-à-dire qu’il est impossible de distinguer une composante principale et accessoire, l’acte en cause peut être, à titre exceptionnel, fondé sur une double base juridique[11]. Toutefois, en application de la jurisprudence Dioxyde de titane[12], le recours à une double base juridique est exclu lorsque celles-ci s’avèrent incompatibles. Il en va ainsi notamment lorsque, comme dans l’affaire Dioxyde de titane, une base juridique exige le vote à l’unanimité du Conseil après consultation du Parlement, et l’autre, prévoyait la procédure de coopération[13]. La Cour, sans surprise, préserve les acquis de cette jurisprudence suite à l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne avec l’instauration de la procédure législative ordinaire[14]. Dans ces conditions, la Cour ne pouvait que constater l’incompatibilité des procédures relevant de l’article 75 (procédure législative ordinaire) et de l’article 215 où le Parlement ne bénéficie que d’une simple information. Certes, l’article 215 prévoit un vote à la majorité qualifiée au sein du Conseil. Mais une mesure restrictive ne peut être prise en application de l’article 215 qu’à la suite d’une décision PESC, elle-même généralement adoptée à l’unanimité. Le cumul des bases juridiques était donc exclu.

Il restait un dernier argument dont se prévalait le Parlement. Il estimait, en effet, qu’en application de l’adage lex specialis, l’article 75 était plus spécifique que la disposition générale de l’article 215 et partant, que cette dernière ne pouvait être considérée comme la base juridique adéquate. Mais c’était oublier, ainsi que l’a expliqué l’avocat général Bot[15], que l’applicabilité de cette règle ancestrale de conflits de normes est conditionnée à la superposition matérielles des dispositions en cause. En d’autres termes, s’il est vrai que l’article 75 comme l’article 215 confèrent à l’Union des moyens juridiques dans sa lutte contre le terrorisme, leur champ d’application diffère fondamentalement. La différence essentielle concerne l’orientation des politiques auxquelles se rattachent ces deux bases juridiques. L’article 75 se situe dans le cadre de l’ELSJ et donc relève d’une « politique et action interne de l’Union » au sens du traité. L’article 215, en revanche, se situe dans la cinquième partie du traité, consacrée à l’« action extérieure de l’Union ». Indirectement, la Cour semble valider la distinction qu’il convient de faire entre les « compétence à vocation externe » et les « compétences à dimension externe »[16]. Le Parlement soulignait l’absurdité de cette distinction car elle aboutirait à cloisonner ce qui relèverait du terrorisme international ou « externe » et du terrorisme « interne »[17]. À un moment où les réseaux de criminalité organisée abolissent les frontières entre l’interne et l’externe, cette observation aurait pu être considérée comme pertinente. Cela étant, ce n’est pas parce que la frontière entre l’interne et l’externe tend à s’estomper qu’elle doit être abolie. Cette différence fondamentale a d’ailleurs été entérinée par les auteurs des traités qui ont séparés ces deux domaines dans des parties distinctes. En outre, on ne peut affirmer que l’adoption d’un acte de l’Union suite à décision du Conseil de sécurité des Nations unies, et aux fins de sa mise en œuvre, équivaudrait à l’adoption, par l’Union européenne et de sa propre initiative, d’instruments juridiques visant à renforcer la lutte antiterroriste. Enfin, il résulte du texte même de l’article 75, que celui-ci n’a pas été conçu pour mettre en œuvre les décisions du Conseil de sécurité. S’il est vrai que dans leur version antérieure au traité de Lisbonne, les mesures restrictives étaient fondées, notamment, sur l’ex-article 60 TCE, ce n’était que dans la mesure où il était complété par la « clause passerelle » de l’article 301 TCE. Certes, les actions de l’Union relevant de l’article 75 se doivent d’être complémentaires de celle fondées sur l’article 215. Mais la complémentarité n’implique pas la superposition des champs d’application[18]. L’ensemble de ces considérations ont fini de convaincre la Cour de dissocier les champs d’applications des articles 75 et 215 TFUE, et dès lors, l’argument tenant à la lex specialis de l’article 75 ne pouvait qu’être rejeté.

La stratégie argumentative du Parlement voit ses fondements vaciller. Ils s’écrouleront définitivement lorsque la Cour aura eu fait d’analyser la légalité du règlement à la lumière des fonctions des articles 75 et 215 TFUE.

II. La légalité du règlement portant mesures restrictives

L’examen de la légalité du règlement passe par celui du choix de l’article 215 TFUE comme base juridique (A) et par celui du respect de ses conditions d’application (B).

A. L’article 215 TFUE, fondement approprié de la compétence de l’Union

L’objectif principal du règlement 1286/2009, comme en son temps celui du règlement 881/2002, était de combattre le terrorisme international. Il s’inscrit ainsi, comme son prédécesseur, dans le cadre de la mise en œuvre de décisions prises au sein des Nations unies[19]. Plus exactement, il vient concrétiser la position commune 2002/402[20] en exécutant positivement les engagements contractés par les États membres au sein des Nations unies. Le règlement attaqué était donc intimement lié à la PESC. Par conséquent, il était délicat de soutenir, comme le prétendait le Parlement, que la référence à l’ex-article 308 TCE dans le règlement 881/2002 impliquait une déconnexion de celui-ci avec la décision PESC préalable et partant, que le nouveau règlement, prolongeant les acquis de l’ancien, ne pouvait être fondé sur l’article 215 TFUE. En effet, ainsi que le rappelle la Cour, l’ex-article 308 TCE complétait les ex-articles 60 et 301 TCE afin de « couvrir l’adoption de mesures restrictives dont les destinataires sont des personnes physiques ou morales, des groupes ou des entités non étatiques n’ayant aucun lien avec le régime dirigeant d’un pays tiers »[21]. Le rattachement à la PESC, et donc à l’action internationale de l’Union, justifiait le recours à la base juridique de l’article 215 pour l’adoption du règlement portant mesures restrictives, étant donné qu’étaient en cause des mesures « s’adressant à des destinataires impliqués dans des actes de terrorisme qui, eu égard à leurs activités au niveau mondial et à la dimension internationale de la menace qu’ils représentent, affectent essentiellement l’action extérieure de l’Union »[22].

Le choix de l’article 215 comme fondement de la compétence normative de l’Union avait pour conséquence l’exclusion du Parlement du processus décisionnel. Le fait qu’en application de cette disposition, le Parlement n’intervienne que dans le cadre d’une simple procédure d’information doit être considéré comme la raison d’être de ce recours. Cette relégation, difficilement acceptable, l’a conduit à développer un argument tendant à lier la garantie des droits fondamentaux, le principe démocratique et l’intervention du Parlement. La corrélation opérée par le Parlement entre le respect des libertés et la démocratie parlementaire n’est pas sans rappeler celle qui a été faite par les parlements occidentaux, et notamment par le Parlement français, au moment de la constitution de ce que l’on a appelé l’État légal[23]. En excluant le fondement de l’article 75, et donc en excluant l’application de la procédure législative ordinaire, le Conseil aurait violé ce « principe démocratique fondamental »[24]. Si l’argument est, du point de vue du droit constitutionnel, intéressant, il ne pouvait résister à la rigueur d’une jurisprudence constante, selon laquelle les considérations purement institutionnelles ne sauraient déterminer le choix de la base juridique. Cette réaffirmation confirme le caractère exceptionnel, sinon unique, de l’arrêt Dioxyde de titane. De surcroît, le lien politique établi entre le domaine des droits fondamentaux et l’intervention du Parlement n’était pas juridiquement fondé : d’une part, en application de l’article 51, paragraphe 1 de la charte des droits fondamentaux, l’ensemble des institutions ont l’obligation de respecter les droits qui y sont inscrits et, d’autre part, l’article 215 lui-même exige des « garanties juridiques » lorsque les personnes visées par des mesures restrictives sont des personnes physique ou morales.

La légalité du recours à l’article 215 comme base juridique du règlement attaqué étant confirmée, il ne restait plus à la Cour qu’à vérifier si les conditions de son application ont été respectées.

B. L’article 215 TFUE, fondement respecté par les institutions de l’Union

Le Parlement européen développait un dernier moyen, tiré du non-respect des conditions concernant le recours à l’article 215 TFUE. En premier lieu, le Parlement estimait que la Commission, à la date de l’adoption du règlement, n’existait pas. L’argument a de quoi surprendre et fait figure d’argument de dernier recours. Selon le Parlement, le mandat de la Commission, nommée en novembre 2004 avait expiré le 31 octobre 2009. Dès lors, la nouvelle Commission n’ayant été entrée en fonctions qu’à la date du 10 février 2010, celle-ci ne pouvait pas modifier la base juridique du règlement adopté. En substituant l’article 215 TFUE aux ex-articles 60, 301 et 308 TFUE, la Commission serait ainsi allée au-delà de la seule gestion des affaires courantes pendant cette période intermédiaire. En d’autres termes, « elle n’aurait pas été habilitée à prendre une initiative politique majeure modifiant la base juridique d’un acte impliquant la perte par celui-ci de son caractère législatif et la perte de toute influence par le Parlement et les parlements nationaux »[25]. Sans difficultés, la Cour a validé le choix qui a été fait par la Commission : compte tenu de la nature du changement résultant de l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne, il n’était pas possible de remplacer les anciennes bases juridiques par les nouvelles. La Commission, ainsi qu’elle l’avait d’ailleurs annoncé dans sa communication du 2 décembre 2009[26], avait retiré ses anciennes propositions d’actes et en avait fait de nouvelle, en conformité avec les nouvelles modalités procédurales.

En second lieu, le Parlement estimait, dans la lignée de son argument sur l’articulation des articles 75 et 215 suite à l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne[27], que les prescriptions de l’article 215 n’avaient pas été suivies. En effet, celui-ci prévoit que les mesures restrictives ne peuvent être adoptées qu’à la suite d’une décision PESC. Or, il est patent que le règlement attaqué faisait référence, non pas à une décisionPESC, mais à la position commune 2002/402. Le Parlement, non sans un certain nominalisme juridique, faisait donc grief au Conseil et à la Commission de n’avoir pas scrupuleusement respecté l’énoncé de l’article 215 TFUE. Ce point de vue ne pouvait être valisé. Le protocole n° 36 relatif aux dispositions transitoires, et spécialement son article 9, envisageait expressément cette situation[28]. L’entrée en vigueur du traité de Lisbonne n’a pas eu pour effet rendre caduque l’ensemble du droit dérivé de l’Union, y compris les positions communes. Ces dernières peuvent donc être considérées «  comme correspondant, aux fins de la mise en œuvre de l’article 215 TFUE, aux décisions adoptées conformément au chapitre 2 du titre V du traité UE auxquelles ledit article fait référence »[29].

À travers ce recours, le Parlement avait pour ambition de faire valider judiciairement un rehaussement de son statut constitutionnel. La réponse, négative, apportée par le juge de l’Union, atteste que la collusion historique entre la Commission et le Parlement, soutenue par une jurisprudence militante de la Cour, paraît bien révolue. Le Parlement doit désormais s’attendre à ne plus bénéficier d’un traitement de faveur, ni d’une certaine inégalité compensatrice portée par une jurisprudence zélée.

Notes de bas de page

  • Règlement (UE) n° 1286/2009 du Conseil du 22 décembre 2009 modifiant le règlement (CE) n° 881/2002 instituant certaines mesures restrictives spécifiques à l’encontre de certaines personnes et entités liées à Oussama ben Laden, au réseau Al-Qaida et aux Taliban.
  • Art. 215 TFUE : « 1. Lorsqu’une décision, adoptée conformément au chapitre 2 du titre V du traité sur l’Union européenne, prévoit l’interruption ou la réduction, en tout ou en partie, des relations économiques et financières avec un ou plusieurs pays tiers, le Conseil, statuant à la majorité qualifiée, sur proposition conjointe du haut représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité et de la Commission, adopte les mesures nécessaires. Il en informe le Parlement européen. 2. Lorsqu’une décision, adoptée conformément au chapitre 2 du titre V du traité sur l’Union européenne, le prévoit, le Conseil peut adopter, selon la procédure visée au paragraphe 1, des mesures restrictives à l’encontre de personnes physiques ou morales, de groupes ou d’entités non étatiques. 3. Les actes visés au présent article contiennent les dispositions nécessaires en matière de garanties juridiques ».
  • Art. 75 TFUE : « Lorsque la réalisation des objectifs visés à l'article 67 l’exige, en ce qui concerne la prévention du terrorisme et des activités connexes, ainsi que la lutte contre ces phénomènes, le Parlement européen et le Conseil, statuant par voie de règlements conformément à la procédure législative ordinaire, définissent un cadre de mesures administratives concernant les mouvements de capitaux et les paiements, telles que le gel des fonds, des avoirs financiers ou des bénéfices économiques qui appartiennent à des personnes physiques ou morales, à des groupes ou à des entités non étatiques, sont en leur possession ou sont détenus par eux. Le Conseil, sur proposition de la Commission, adopte des mesures afin de mettre en œuvre le cadre visé au premier alinéa. Les actes visés au présent article contiennent les dispositions nécessaires en matière de garanties juridiques ».
  • Règlement (CE) n° 881/2002 du Conseil, du 27 mai 2002, instituant certaines mesures restrictives spécifiques à l’encontre de certaines personnes et entités liées au réseau Al-Qaida. Ce règlement avait été adopté sur la base des ex-articles 60, 301 et 308 TCE.
  • CJCE (Gde Chbre), 3 septembre 2008, Yassin Abdullah Kadi et Al Barakaat International Foundation, Aff., C-402/05 P et C-415/05 P.
  • Considérant n° 11 du règlement attaqué.
  • Art. 21,  § 2, c), TUE.
  • Cf., L’arrêt Kadi du TPI qui qualifiait la dualité de l’Union et de la Communauté de coexistence d’« ordres juridiques intégrés mais distincts » (TPI, 21 septembre 2005, Aff. T-315/01, spé. point 120).
  • Point 54 de l’arrêt commenté.
  • Point 42 de l’arrêt commenté.
  • Cf., l’affaire de la BEI : CJCE, 6 novembre 2008, Parlement c/ Conseil, Aff., C-155/07, où la Cour avait admis le recours aux bases juridiques relevant de la coopération au développement et de la coopération économique, financière et technique avec les pays tiers.
  • CJCE, 11 juin 1991, Commission c/ Conseil, Aff., C-300/89.
  • Cette position n’a pas varié après l’abandon de la procédure de coopération. Elle a été maintenu au sujet de la procédure de codécision (CJCE, 10 janvier 2006, Commission c/ Parlement, Aff., C-178/03).
  • Point 46 de l’arrêt commenté.
  • Point 69 et s., des conclusions.
  • Cf., H. Flavier, La contribution des relations extérieures à la construction de l’ordre constitutionnel de l’Union européenne, pp. 356 et s.
  • Point 16 de l’arrêt commenté.
  • Cf., le point 66 de l’arrêt commenté.
  • Cf., le considérant n°10 du règlement n° 1286/2009 : « Le présent règlement respecte ainsi pleinement les obligations incombant aux États membres au titre de la Charte des Nations unies ainsi que le caractère juridiquement contraignant des résolutions du Conseil de sécurité des Nations unies ».
  • Cf., le considérant n°1 : « Le présent règlement respecte ainsi pleinement les obligations incombant aux États membres au titre de la Charte des Nations unies ainsi que le caractère juridiquement contraignant des résolutions du Conseil de sécurité des Nations unies ».
  • Point 73 de l’arrêt commenté.
  • Point 78 de l’arrêt commenté.
  • À ce propos, cf., B. Mathieu et M. Verpeaux, contentieux constitutionnel des droits fondamentaux, Paris, LGDJ, 2002, p. 17 et s.
  • CJCE, 11 juin 1991, Commission c/ Conseil, affaire « Dioxyde de titane », préc., point 20. « L’objet même de la procédure de coopération, qui est de renforcer la participation du Parlement européen au processus législatif de la Communauté, serait ainsi mis en cause . Or, comme la Cour l’a relevé dans les arrêts du 29 octobre 1980, Roquette Frères/Conseil, point 33 (138/79, Rec. p. 3333), et Maizena/Conseil, point 34 (139/79, Rec. p. 3393), cette participation est le reflet, au niveau de la Communauté, d’un principe démocratique fondamental, selon lequel les peuples participent à l’exercice du pouvoir par l’intermédiaire d’une assemblée représentative ».
  • Point 89 de l’arrêt commenté.
  • Communication sur les conséquences de l'entrée en vigueur du traité de Lisbonne sur les procédures décisionnelles interinstitutionnelles en cours, COM(2009) 665 final.
  • Cf., supra.
  • Art. 9 du protocole n° 36 : « Les effets juridiques des actes des institutions, organes et organismes de l’Union adoptés sur la base du traité sur l’Union européenne avant l'entrée en vigueur du traité de Lisbonne sont préservés aussi longtemps que ces actes n'auront pas été abrogés, annulés ou modifiés en application des traités. Il en va de même des conventions conclues entre les États membres sur la base du traité sur l’Union européenne ».
  • Point 110 de l’arrêt commenté.