Politique étrangère et de sécurité commune

Précisions sur le régime des sanctions, ou le souffle inspirateur du droit répressif

CJUE, Grande chbre., 13 mars 2012, Melli Bank, Aff. C‑380/09 P.

CJUE, Grande chbre., 13 mars 2012, Pye Phyo Tay Za, Aff. C‑376/10 P.

Trib., 4e chbre., 21 mars 2012, Fulmen et Fereydoun Mahmoudian, Aff. T‑439/10 et T‑440/10.

Si le printemps charrie avec lui les éternels marronniers médiatiques sur la couleur du ciel, on oublie qu’il s’accompagne parfois d’affairesdites « terroristes » devant le juge de l’Union. Les affaires Melli Bank, Tay Za et Fulmen ont été autant d’occasion, pour la Cour et le Tribunal, de se livrer à d’utiles précisions quant au régime juridique des mesures restrictives prises par l’Union à l’encontre, selon la formule de l’article 215 TFUE, de « pays tiers ».

La Cour était saisie de pourvois visant à l’annulation des arrêts rendus par le Tribunal rejetant les recours de M. Tay Za et de la Melli Bank, dans lesquels il lui était demandé d’annuler des règlements communautaires visant respectivement la Birmanie et l’Iran. Plus précisément, compte tenu des violations persistantes des droits de l’homme, le Conseil avait adopté, dès 1996, des sanctions à l’encontre du Myanmar. Ce régime de sanctions a eu pour conséquence de frapper M. Tay Za, âgé de seize ans à l’époque, en raison des liens familiaux qui l’unissaient avec des personnes ayant d’importants intérêts financiers dans des entreprises de ce pays. Concernant l’affaire Melli Bank, les sanctions étaient justifiées, selon le Conseil, par le fait que cette banque, établie au Royaume-Uni, était détenue à 100% par Bank Melli Iran supposée contribuer à la prolifération nucléaire en Iran. L’arrêt du Tribunal concernait également des mesures restrictives prises à l’encontre de l’Iran, et notamment la décision PESC n°2010/644 et les actes subséquents[1]. Les actes attaqués visaient la société Fulmen, et son dirigeant, qui opéraient dans le secteur des équipements électriques. Celle-ci a eu la fâcheuse opportunité d’intervenir sur le site de Qom/Fordoo soupçonné d’être impliqué dans les tentatives de gouvernement iranien d’obtenir l’arme atomique.

Dans ces quatre affaires ayant données lieu à trois arrêts, les requérants ont ceci de commun qu’ils ont invoqué de nombreux arguments fortement inspirés du droit répressifs, qu’il s’agisse du droit à la présomption d’innocence[2], du principe de l’imputation personnelle des sanctions, ou encore de la préservation des garanties procédurales inspirées de la Convention européenne des droits de l’homme. Ces arguments, qui ont en partie été favorablement accueillis par le juge[3], sont emblématiques de ce contentieux des mesures restrictives, qui a contribué à instiller dans le droit de l’Union une logique de droit répressif. À cet égard, l’individualisation des sanctions et le contrôle juridictionnel des garanties processuelles sont désormais au premier plan des postes de vigilance de la Cour et du Tribunal.

Par-delà une volonté manifeste de « rechercher le point d’équilibre entre la protection des droits fondamentaux et les nécessités de la lutte antiterroriste »[4], le juge de l’Union s’emploie, depuis plusieurs années déjà, à rationaliser l’usage des sanctions par le Conseil, en cohérence avec les apports du traité de Lisbonne[5]. Ces décisions doivent être comprises comme prolongeant certains acquis des arrêtsPeople’s Mojahedin Organization of Iran (ci-après PMOI)[6] et Organisation des Modjahedines du peuple d'Iran (ci-après OMPI)[7]. En application des principes applicables au droit répressif, le juge de l’Union fait porter son contrôle sur l’imputation personnelle des sanctions (I) et sur les garanties processuelles offertes par le contrôle juridictionnel (II).

I. Le contrôle de l’imputation personnelle des sanctions

L’un des caractères fondamentaux du droit pénal, outre le principe de légalité des délits et des peines, est constitué par la nature personnelle du sujet d’imputation d’une infraction. La ligne jurisprudentielle du juge de l’Union s’inscrit dans cette tendance libérale, avec toutefois des nuances selon qu’il s’agit de personnes physiques (A) ou de personnes morales (B).

A. Imputation des sanctions et personnes physiques

Le dilemme de l’Union est connu. Comment adopter des mesures restrictives à l’encontre de personnes physiques alors même que l’ex-article 301 TCE, et désormais l’article 215, paragraphe 1, TFUE, ne visent que les « pays tiers » ? On sait que dans l’arrêt Kadi, la Cour avait opté pour une interprétation relativement constructive de la notion, en estimant que l’on pouvait y « inclure les dirigeants d’un tel pays ainsi que des individus et entités qui sont associés à ces dirigeants ou contrôlés directement ou indirectement par ceux-ci »[8]. On aurait pu croire que le traité de Lisbonne, en faisant explicitement référence aux personnes physiques et morales à l’article 215, paragraphe 2, TFUE, avait changé la donne[9]. En réalité cette disposition ne faisait que décaler cette question dès lors qu’il est précisé que toute sanction prise à l’encontre des personnes physiques ou morales doit être adoptée conformément au paragraphe premier de l’article 215 TFUE qui continue à ne viser que les « pays tiers ».

Dans ces conditions, le point de droit qui a focalisé l’attention de la Cour dans l’arrêt Tay Za se limitait à savoir si, en jugeant que les membres de la famille d’un dirigeant d’une importante entreprise sont présumés tirer profit du régime politique établi en Birmanie, le Tribunal n’a pas donné interprétation excessivement large de la notion de « pays tiers ». La Cour, en conformité avec sa jurisprudence antérieure, admet sans difficulté que la notion de « pays tiers » s’étend aux activités des entreprises placées « sous la dépendance » du gouvernement de l’État considéré[10]. Cependant, inclure, sans aucun élément de preuve tangible, les membres de la famille d’une personne prétendument associée aux activités du gouvernement du Myanmar, par le jeu d’un mécanisme de présomption, dépasse le cadre établi par l’article 215 TFUE. La décision du Tribunal a donc été annulée pour défaut de base juridique.

Le choix de la Cour a donc été d’ancrer sa décision dans le cadre bien établi du contentieux de la base juridique. Ceci lui donne une apparente neutralité et lui offre un argument qui n’est pas juridiquement contestable. On ne peut toutefois pas se limiter à cette analyse. On sait, en effet, que le contentieux de la base juridique recouvre de multiples enjeux, dépassant l’apparence technicité du choix de la base juridique. On a pu, par exemple, souligner à de nombreuses reprises les enjeux institutionnels qui sous-tendaient les décisions de la Cour[11]. L’affaire Tay Za en est une nouvelle illustration. En censurant l’arrêt du Tribunal, la Cour exige en conséquence, que le juge de l’Union vérifie l’existence d’un « lien suffisant »[12] entre les personnes concernées par les sanctions et l’État visé par les mesures. Dès lors, « l’application de telles mesures à des personnes physiques pour la seule raison de leur lien familial avec des personnes associées aux dirigeants du pays tiers concerné et indépendamment de leur comportement personnel se heurte à la jurisprudence de la Cour ». Un juge, lorsqu’il a à connaître des affaires aussi sensibles que celles relevant du contentieux des « sanctions intelligentes », ne peut prendre position qu’au vu « d’éléments précis et concrets permettant d’établir que [le requérant] tire profit des politiques économiques »[13] du gouvernement à l’encontre duquel ces mesures restrictives ont été prises. À travers le choix de la base juridique, c’est bien la question de l’imputabilité personnelle des sanctions qui transparaît et la logique de droit répressif qu’elle porte en elle.

B. Imputation des sanctions et personnes morales

L’individualisation des sanctions prises à l’encontre de personnes morales ne peut se réaliser dans un cadre comparable à celui des personnes physiques et à cet égard, l’arrêt Fulmen constitue un exemple topique. En l’espèce, l’une des parties requérantes faisait référence à l’exigence de personnalisation des sanctions dès la première branche du premier moyen[14]. L’argument de la requérante était le suivant : l’article 7, paragraphe 2, sous d) du règlement n° 423/2007 ne visait que le gel des fonds « qui appartiennent aux personnes, entités ou organismes cités à l’annexe V, de même que tous les fonds (...) que ces personnes, entités ou organismes possèdent, détiennent ou contrôlent ». Il précisait également que l’annexe V comprend « les personnes physiques et morales, entités et organismes non cités à l’annexe IV qui ont été reconnus (…) comme une personne morale, une entité ou un organisme détenu ou contrôlé par une personne, une entité ou un organisme » participant ou étant associés aux activités nucléaires de l’Iran et entraînant, par là-même, un risque de prolifération. Partant, la requérante estimait qu’il revenait au Conseil de démontrer les éléments factuels permettant de lui imputer le comportement incriminé. Or, selon la requérante, il est manifeste que l’on ne pouvait directement imputer la participation à la prolifération nucléaire qu’à la société mère.

L’avocat général, dans ses conclusions, estime que l’interprétation littérale ainsi suggérée par la requérante n’est pas convaincante[15]. En effet, l’objet du pouvoir d’appréciation du Conseil diffère selon qu’est en cause l’entité participant à la prolifération nucléaire ou l’entité« détenue ou contrôlée » par cette dernière. Dans la première hypothèse, le pouvoir d’appréciation porte sur la nature des activités de la personne morale, en particulier si celles-ci peuvent être mises en relation avec le comportement, condamnable, défini dans l’acte de sanction[16]. Dans la seconde, il n’est en aucun cas nécessaire que le Conseil se prononce sur la réalité ou sur le degré de participation à la prolifération nucléaire de sa filiale. Il lui suffit de vérifier, comme le précise la Cour, « au cas par cas (…) [le] degré de la détention ou de l’intensité du contrôle »[17].

La Cour a pleinement souscrit à cette analyse et a repris à son compte l’analyse systémique que proposait l’avocat général[18]. Elle en conclut donc qu’il ne saurait « être déduit de l’existence d’un pouvoir d’appréciation du Conseil relatif à la qualité d’entité détenue ou contrôlée que celui-ci dispose également du pouvoir d’apprécier la contribution d’une telle entité à la prolifération nucléaire aux fins de décider d’imposer le gel de ses fonds »[19]. Partant, dès lors que la filiale est détenue à 100% par la société mère, le critère du contrôle est on ne peut plus satisfait et le moyen doit être rejeté comme non fondé.

II. Le contrôle des garanties processuelles

La préservation des garanties processuelles par le juge de l’Union constitue l’autre aspect majeur de l’équilibre qu’il entend trouver entre les impératifs de la lutte contre le terrorisme et la garantie des droits fondamentaux. À cela s’ajoute que, bien souvent, celui-ci met à profit les recours dont il est saisi pour enrichir ou réaffirmer certains principes qu’il a pu d’ores et déjà poser. Tel est le cas de l’invocabilité d’interprétation conforme d’une résolution du Conseil de sécurité, alors même que l’Union n’est pas « liée » par la Charte des Nation-Unies, au sens de la jurisprudence International fruit[20]. Il réitère également ses exigences en matière de motivation des actes de l’Union, notamment que celle-ci doit être « adaptée à la nature de l’acte en cause et au contexte dans lequel il a été adopté »[21] et qu’elle doit être distinguée des motifs[22].

L’un des apports de ces arrêts, et en particulier de l’arrêt Fulmen, demeure l’utilisation, par le juge, des virtualités du droit à une protection juridictionnelle effective. On sait en effet que la censure des actes établissant des mesures restrictives visant des personnes physiques et morales s’est bien souvent réalisée sur l’autel du droit à une protection juridictionnelle effective. Dès l’arrêt Kadi, la Cour avait, d’une part, rejeté le principe de l’immunité des résolutions du Conseil de sécurité tel qu’envisagé par le Tribunal, notamment au nom du droit à une protection juridictionnelle effective[23] et d’autre part, censuré le règlement en cause sur le fondement de cette même garantie procédurale[24]. Dans l’arrêt Fulmen, après avoir fait référence à la Convention européenne des droits de l’homme et à la Charte, en conformité avec sa jurisprudence antérieure[25], le juge estime que le Conseil est tenu de communiquer les motifs d’une mesure restrictive à ses destinataires, ce qui est nécessaire tant « pour permettre aux destinataires des mesures restrictives de défendre leurs droits dans les meilleures conditions possibles et de décider en pleine connaissance de cause s’il est utile de saisir le juge de l’Union, que pour mettre ce dernier pleinement en mesure d’exercer le contrôle de la légalité de l’acte en cause qui lui incombe ». Or le Conseil s’est simplement contenté de vérifier que les motifs de faits justifiant lesdites sanctions étaient « vraisemblables ». Cette attitude n’a, fort heureusement, pas convaincue le juge, qui ne saurait se satisfaire de la seule vraisemblance. Et l’argument tiré de la confidentialité des éléments de preuve qui les rendrait, par nature, incommunicables, n’emporte pas non plus l’adhésion : il aurait simplement suffit au Conseil de ne transmettre les éléments confidentiels qu’au Tribunal, et non à l’ensemble des parties. Cet arrêt interdit donc au Conseil toute faculté de s’exonérer de la charge de la preuve qui pèse sur lui : une allégation n’a jamais constitué une preuve soutenant des motifs de faits justifiant une sanction.

De la même façon que pour le contentieux de la base juridique, l’un des principaux intérêts de cet arrêt ne réside pas simplement dans l’utilisation de la technique contentieuse par le juge de l’Union. Si l’on dépasse la dimension procédurale du droit à une protection juridictionnelle effective, force est de constater que le Tribunal a entendu se placer sur le terrain du contrôle des motifs de faits et plus exactement sur celui du contrôle de l’exactitude matérielle des faits. De ce point de vue, le juge de l’Union confirme sa qualité de protecteur des droits fondamentaux et l’on peut penser que la perspective, à plus ou moins long terme, d’adhésion à la Convention européenne des droits de l’homme n’a pas été sans incidence. On peut d’ailleurs légitimement croire que ce sont les mêmes raisons qui le conduisent, depuis quelques temps[26], à utiliser de façon plus limitée ses pouvoirs de modulation des effets de l’annulation. Il préfère ainsi recourir à « l’astuce de l’article 56 », c’est-à-dire à cette disposition du statut de la Cour selon laquelle, compte tenu du délai de pourvoi, les effets de l’annulation ne pourront se concrétiser que deux mois après le prononcé de l’arrêt, « augmenté du délai de distance de dix jours »[27].

Le sentiment général qui domine à la lecture de ces trois arrêts est celui d’un droit de l’Union encore en construction. L’inspiration du droit répressif, pour ce qui concerne les garanties juridictionnelles et la recherche de l’imputation personnelle des faits reprochés semble être une tendance lourde du contentieux de la « jurisprudence terroriste » de la Cour et du Tribunal. Cette inspiration n’est cependant pas dénuée de tout lien avec le droit administratif. Le contrôle de l’exactitude matérielle des faits qui renvoie immanquablement à l’arrêt Camino[28] en est un exemple marquant. Il témoigne également, si besoin en était, de ce que le droit de l’Union demeure un droit nouveau, dont les cadres conceptuels et contentieux ne sont pas encore stabilisés.

Notes de bas de page