Actes juridiques de l'Union

Suspension de subventions et détachabilité de l'acte administratif de l'Office E.C.H.O.

Trib. UE, 2ème chbre, 25 avril 2012, Movimondo Onlus – Organizzazione non governativa di cooperazione e solidarietà internazionale. c. Commission européenne, aff. T-329/05.

Commenter le regard que porte le Tribunal sur les contrats passés par une institution de l’U.E. n’est pas une tâche aisée. En effet, aucune référence n’est faite au contrat communautaire dans la nomenclature des actes juridiques de l’Union[1]. De plus, en sa qualité d’organisation internationale, l’Union ne dispose pas de souveraineté et il a pu ainsi être approprié de considérer qu’elle ne dispose pas non plus du « privilège de la décision exécutoire » qui en découle[2].

Cependant, nul ne peut raisonnablement douter de la faculté qu’à l’Union de recourir à ce type d’acte[3]. En effet, il n’est pas incongru que l’administration communautaire y recoure en tant qu’instrument privilégié de l’exécution décentralisée du droit communautaire[4]. C’est dans ce cadre que cet arrêt s’inscrit.

Dans cette affaire, le Tribunal tranche un différend né d’un contrat conclu par une institution de l’U.E. rattachée à la Commission, l’Office d’aide Humanitaire de la Commission (ci-après E.C.H.O.), visant à accorder une subvention à une Organisation non gouvernementale italienne (ci-après O.N.G.), à visée humanitaire

L’O.N.G humanitaire italienne Movimondo Onlus a conclu, le 6 novembre 2003, un accord-cadre de partenariat avec la Commission européenne. Cet accord visait le financement d'interventions humanitaires urgentes.

Deux années plus tard, des doutes sur la rigueur financière des déclarations de l’O.N.G. font leur apparition. En réaction, le directeur de l’E.C.H.O. décide de suspendre, par lettres datées du 2 février 2005, du 17 juin 2005 puis confirmé le 25 juillet 2005, le paiement des subventions susvisées. Cette décision a été prise, notamment, au motif que certains montants déclarés par l’O.N.G. n’étaient pas éligibles au financement communautaire initialement prévu. À la suite de cette décision, l’O.N.G. a introduit un recours sur le fond sur la base d’une clause compromissoire prévue dans l’accord initial ainsi qu’une demande en annulation des lettres lui signifiant la suspension du paiement des dites subventions.

Le Tribunal fait droit à la position de la Commission en rejetant les demandes formulées à titre principal par l’O.N.G. sur l’exécution du contrat, considérant que la suspension du paiement des subventions était justifiée (I.). Par suite, elle rejette la demande subsidiaire d’annulation des lettres, les considérant comme indissociables du cadre contractuel originaire. Ce contentieux nous éclaire donc sur le régime juridique que le droit administratif européen réserve aux actes rattachables à un accord de partenariat (II.).

I. L’exercice de compétence du juge de l’Union européenne fondée sur une clause compromissoire

Le juge communautaire ne peut connaître du contentieux contractuel qu’en cas de désignation par les parties dans une clause compromissoire[5]. À défaut d’une telle clause, le for compétent sera celui déterminé par les règles nationales de droit international privé applicables. En l’espèce, une telle clause est caractérisée par l’article 24 de l’accord de partenariat et l’article 14 de son annexe IV. Le Tribunal est donc compétent en qualité de juge communautaire du contrat sur la base de l’article 238 T.C.E. (devenu article 272 T.F.U.E.).

Une fois régulièrement saisi, le juge dispose de la plénitude des attributions du juge du contrat, au titre desquels figure le pouvoir de contraindre les parties à exécuter les obligations nées du contrat ou encore d’en prononcer la nullité en application du droit matériel applicable[6].

En l’espèce, l’O.N.G. s’est contentée de demander au juge de l’Union de condamner la Commission à s’acquitter de ses obligations en versant les sommes prévues par les conventions de subventions 1 à 7 assorties d’intérêts de retard. Au soutien de cette demande, l’O.N.G. invoque donc la violation de diverses obligations contractuelles.

Dans son analyse des arguments de la requérante, le Tribunal reconnaît notamment que la question du délai pris par la Commission pour approuver les rapports financiers fournis par l’O.N.G. est sans pertinence[7]. Il reconnaît, par suite, que les arguments de l’O.N.G. doivent être rejetés et que la demande de paiement d’intérêts de retard formulée est sans fondement. En conséquence, le Tribunal ne condamne pas la Commission à l’exécution des obligations qu’elle a donc régulièrement suspendue[8]. Cependant, l’O.N.G. recherche la nullité de ces lettres en demandant au juge de première instance de changer de fonction et d’exercer son office de juge de l’annulation.

II. L’irrecevabilité du recours en annulation fondée sur l’absence de rattachabilité des lettres au contrat

L’O.N.G. italienne a introduit, à titre subsidiaire, une demande en annulation des lettres suspendant le paiement des subventions afin que ces dernières soient considérées comme nulles et non avenues sur le fondement de l’article 230 T.C.E. (devenu article 263 T.F.U.E.).

Un recours en annulation peut être introduit par toute personne physique ou morale contre les décisions dont elle est le destinataire et contre les décisions qui, bien que prises sous l’apparence d’un règlement ou d’une décision adressée à une autre personne, la concernent directement et individuellement. Ce recours n’est pas ouvert à l’encontre d’un contrat ou d’un acte non détachable du contrat, sur le même modèle que le recours en excès de pouvoir connu en droit interne français. En effet, ce recours a pour fonction d’apprécier la validité d’un acte administratif unilatéral, et non d’un acte bilatéral. Lorsqu’il est correctement dirigé, ce recours peut notamment être exercé pour incompétence, violation du droit communautaire ou violation des formes substantielles.

En l’espèce, l’O.N.G. soulève à l’encontre des lettres du directeur d’E.C.H.O. l’excès de pouvoir de l’autorité européenne dont elles émanent, le défaut de motivation ou encore la violation de diverses dispositions communautaires[9].

La requérante place ainsi son recours sur le fondement de l’article 230 T.C.E., car elle considère que les lettres sont détachables du contrat initial et que le recours en annulation lui offrira davantage de motifs d’invalidation qu’un recours de pleine juridiction devant le juge du contrat. En effet, dans le cadre contractuel, les institutions européennes se voient imposer moins d’obligations procédurales que pour l’adoption d’actes unilatéraux[10].

Cependant, le Tribunal, pour rejeter cette demande retient que les « lettres sont indissociables du cadre contractuel de la présente affaire ». Considérant les lettres du directeur de l’E.C.H.O comme rattachable au contrat conclu initialement, il déclare irrecevable la demande formulée au motif qu’aucune demande en annulation ne peut être formulée à l’encontre d’un acte contractuel.

Fort d’une jurisprudence peu loquace en la matière, le juge communautaire retient une position traditionnelle et ne se détache pas des principes de droit administratif bien connu du droit interne français[11].

Notes de bas de page

  • Cf. T.F.U.E., article 288.
  • G. VEDEL, P. DELVOLVÉ, Droit Administratif, Tome 1, 12ème édition, PUF, 1992, p. 233
  • Cf. T.F.U.E., articles 272, 335, 340
  • D. RITLENG, « Les contrats de l’administration communautaire », in J.-B. AUBY & J. DUTHEIL de la ROCHÈRE, Droit administratif européen. p. 147 – 170.
  • Cf. la lecture combinée des articles 272 et 274 du T.F.U.E.
  • D. RITLENG, op. cit., p. 170.
  • Pt. 29.
  • Pt. 42.
  • Pt. 43.
  • Cf. à titre d’exemple, l’obligation de motivation imposée par l’article 296al2 du T.F.U.E. qui impose une formalité substantielle aux actes juridiques de l’Union dont la violation peut entrainer l’invalidité de l’acte. 
  • Cf. C.E., Arrêt du 4 aout 1905, MARTIN, Rec. CE, p. 749