CJUE

L'appréciation de la portée du droit d'accès aux documents à l'aune de l'opposition entre transparence et efficacité

CJUE, 3eme chbre du 28 juin 2012, Commission européenne c. Agrofert Holding a.s., C-477/10 P.

L’affaire Agrofert Holding a.s. est l’occasion pour la Cour de justice, saisie sur pourvoi, de se prononcer sur l’articulation des régimes d’accès aux documents. L’Avocat général Cruz Villalón a même relevé dans ses conclusions rendues le 8 décembre 2011 qu’il s’agissait d’une « question très spécifique est ainsi soulevée, inédite dans la jurisprudence existante de la Cour en matière de droit d’accès aux documents des institutions »[1]. L’entreprise Agrofert Holding, actionnaire minoritaire d’Unipetrol, avait demandé à la Commission, l’accès à tous les documents non publiés concernant la procédure de contrôle des concentrations mise en œuvre lors de l’opération d’acquisition d’Unipetrol par la société PKN Orlen. Cette demande avait été formulée sur le fondement du Règlement n° 1049/2001[2]. L’institution européenne avait adopté une décision refusant l’accès aux documents sollicités. Le Tribunal, dans un arrêt du 7 juillet 2010, avait annulé la décision de refus de la Commission, qui par conséquent a saisi la Cour de justice. Le juge était alors invité à se prononcer à la fois sur les exceptions au droit d’accès aux documents fondées sur l’impératif de protection de secrets commerciaux et sur celles fondées sur la qualification de documents intervenant dans le cadre du processus décisionnel. L’intérêt de l’affaire reposait non seulement sur la prise en compte de la spécificité de chaque type d’exceptions, mais surtout sur la précision nécessaire de l’articulation entre les législations de droit dérivé régulant l’exercice du droit d’accès aux documents.

Alors que le Tribunal avait apporté une réponse similaire aux deux types d’exception invoquées, annulant dans sa totalité la décision de refus de la Commission en se fondant notamment sur l’obligation d’un examen concret et individuel, la Cour établit une distinction, dans son raisonnement, entre le traitement des documents contenant des informations commerciales, et les documents adoptés dans le cadre du processus décisionnel. La demande d’accès à la première catégorie de documents doit être analysée au regard du Règlement 139/2004 relatif au contrôle des concentrations entre entreprises[3]. En effet, d’après la Cour, le régime d’exceptions défini par l’article 4 du Règlement n° 1049/2001 doit être écarté au profit de l’application du Règlement n° 139/2004 qui établit un régime spécifique applicable aux documents reçus ou détenus par la Commission dans le cadre de la procédure de contrôle des concentrations. En effet, de tels documents sont étroitement liés au déroulement de l’enquête et les informations qu’ils contiennent sont le plus souvent particulièrement sensibles. C’est pourquoi l’article 17 du Règlement n° 802/2004[4] prévoit des garanties de protection renforcée au titre du secret professionnel et des secrets d’affaire dans le cadre de l’accès au dossier. De ces règles particulières, la Cour fait découler une présomption de refus d’accès à de tels documents, qui ne pourra être renversée que par la preuve apportée par le requérant de l’existence d’un intérêt supérieur à leur divulgation au moyen d’une demande dûment motivée. En l’espèce, le requérant n’a pas apporté une telle preuve, ce qui conduit à la censure l’arrêt du Tribunal sur ce point.

L’approche de la Cour est toute autre pour déterminer l’accès aux documents contenant des avis et aux documents internes au processus décisionnel. Cette différence de raisonnement se justifie par la référence à un fondement distinct, l’article 4 du Règlement n° 1049/2001. La Cour se réfère à sa jurisprudence classique. Elle relève que de telles exceptions sont d’interprétation stricte, et que leur invocation doit être motivée par l’institution concernée, de manière concrète et circonstanciée. Le juge rappelle ainsi qu’une atteinte grave aux intérêts protégés doit être avérée. Or, la clôture de la procédure de contrôle de la concentration est décisive. En effet, la communication des documents ne peut plus dès lors perturber le cours de la procédure et la sérénité du processus de décision de la Commission. C’est pourquoi la Cour rejette le pourvoi sur ce point, dans la mesure où la Commission n’a pas motivé suffisamment sa décision de refus d’accès aux documents internes.

La Cour se fonde donc sur une approche finaliste du droit d’accès aux documents pour articuler les régimes pertinents. Le régime d’accès aux documents défini par le Règlement relatif au contrôle des concentrations vise à assurer la bonne conduite de la procédure de contrôle. C’est pourquoi l’accès aux documents est assimilé aux règles d’accès au dossier. Or, généralement, les tiers à la procédure de contrôle des concentrations n’ont qu’un accès très restreint au dossier, même s’ils sont considérés comme des parties intéressées. Un régime trop souple d’accès aux documents aurait potentiellement pour effet de rendre les entreprises moins disponibles à collaborer. Ainsi, l’objectif du droit d’accès aux documents dans le cadre de telles procédures n’est pas en premier lieu d’assurer la transparence du fonctionnement des institutions, mais de parvenir à adopter une décision appropriée. C’est pourquoi il se distingue clairement de celui établi par le Règlement n°1049/2001. Fondé sur le droit fondamental d’accès aux documents consacré désormais par l’article 42 de la Charte des droits fondamentaux, il est particulièrement souple afin de répondre à l’objectif de transparence. En principe les individus ne doivent pas justifier ni motiver leur demande d’accès aux documents. Cette différence d’approche se justifie. Comme le relève l’Avocat général, ce ne sont pas les entreprises mais les institutions qui sont soumises à l’exigence de transparence[5] !