CJUE

Le principe du multilinguisme à l'épreuve du pragmatisme institutionnel

CJUE, 27 novembre 2012, République italienne c. Commission, Aff. C-566/10 P.

L’affaire République italienne c. Commission démontre que la problématique linguistique dans l’Union européenne reste un sujet sensible. Le principe du multilinguisme institutionnel, consacré par l’article 22 de la Charte des droits fondamentaux, n’est pas à l’abri de certaines pratiques, que l’on peut qualifier de « pragmatiques », des institutions de l’Union.

En l’espèce, l’Office européen de sélection du personnel (ci-après l’EPSO) a publié le 27 février 2007 des avis de concours généraux. Ces avis ont été publiés au Journal officiel de l’Union européenne dans les seules éditions allemande, anglaise et française. De même, ces avis prévoyaient que tous les candidats devaient posséder une connaissance approfondie d’une des langues officielles de l’Union en tant que langue principale et une connaissance suffisante de l’allemand, du français ou de l’anglais en tant que seconde langue. En outre, les avis indiquaient que les tests d’accès allaient se dérouler en allemand, en français ou en anglais et que toutes les communications entre l’EPSO et les candidats allaient s’effectuer dans ces trois langues. Le 20 juin et le 13 juillet 2007, l’EPSO publie des amendements auxdits avis dans toutes les versions linguistiques du Journal officiel. Cependant, ces amendements renvoyaient aux avis publiés uniquement dans les trois langues citées ci-dessus.

La République italienne a introduit un recours devant le Tribunal de l’Union européenne visant l’annulation des avis de concours. Le Tribunal a rejeté tous les moyens soulevés par la République italienne dans un arrêt du 13 septembre 2010. Dès lors, cette dernière a formé un pourvoi devant la Cour de Justice visant à l’annulation dudit arrêt et demandant à la Cour de statuer directement sur le litige en annulant les avis de concours litigieux.

L’Etat requérant estimait que plusieurs dispositions du droit de l’Union avaient été violées tant par la publication des avis de concours dans les seules versions linguistiques allemande, française et anglaise du Journal officiel, tant par la limitation du choix des secondes langues de concours. La République italienne invoquait notamment la violation de l’article 290 CE[1], de plusieurs dispositions du Règlement n°1 du Conseil du 15 avril 1958, du principe de non-discrimination, de proportionnalité et de multilinguisme et notamment de l’article 12 CE[2] et de l’article 6 paragraphe 3 UE[3]. Plusieurs dispositions prévues par le Statut des fonctionnaires des Communautés européennes sont également invoquées par la partie requérante.  

Dès lors, la question qui se posait était celle de savoir si la publication linguistiquement limitée des avis de concours et la limite apportée au choix des secondes langues de concours violaient le régime linguistique de l’Union européenne.

La Cour de justice considère que « les avis de concours litigieux auraient dû être publiés intégralement dans toutes les langues officielles »[4]. De plus, « la pratique de publication limitée ne respecte pas le principe de proportionnalité et est dès lors constitutive d’une discrimination en raison de la langue, interdite par l’article 1er quinquies du statut des fonctionnaires »[5] (I). Quant à la limite apportée au choix des secondes langues de concours, la Cour estime que « les éléments soumis par la Commission au Tribunal ne permettaient pas un contrôle juridictionnel ayant pour objet de vérifier si l’intérêt du service constituait un objectif légitime justifiant de déroger à la règle énoncée à l’article 1er du Règlement n°1 »[6] et de justifier une différence de traitement en raison de la langue (II). Cependant, si la République italienne invoque également le respect de son identité nationale, prévu par le traité, au soutien de son recours en annulation, la Cour ne se prononce pas sur ce point. Il semblerait donc que la notion d’« identité nationale » des Etats membres au sein de l’Union peine toujours à trouver sa propre identité (III).

I. La publication linguistiquement limitée des avis de concours contraire au droit de l’Union

Avant de se prononcer sur le caractère discriminatoire de la publication des avis de concours dans le Journal officiel dans les seules langues allemande, française et anglaise, la Cour a du établir l’applicabilité du Règlement n°1 aux faits de l’espèce. En effet, l’article premier du Règlement identifie les langues officielles et les langues de travail des institutions de l’Union alors que le cinquième article dudit Règlement dispose que « le Journal officiel de l’Union européenne paraît dans les langues officielles ». Or, selon une jurisprudence constante du Tribunal[7], le Règlement n°1 n’est pas applicable aux relations entre les institutions et leurs fonctionnaires et entre les institutions et les candidats au concours. La Cour de Justice désavoue l’interprétation du Tribunal en indiquant qu’« aucun texte ne permet de conclure que les relations entre ces institutions et leurs agents sont totalement exclues du champ d’application du règlement n°1 »[8] et qu’« a fortiori en est-il de même en ce qui concerne les relations entre des institutions et des candidats à un concours externe qui ne sont, en principe, ni fonctionnaires ni agents »[9]. Par conséquent, en vertu de l’article premier de l’annexe III du statut des fonctionnaires[10] combiné avec l’article 5 du Règlement n°1 « les avis de concours litigieux auraient dû être publiés intégralement dans toutes les langues officielles »[11].

Quant à l’existence d’une discrimination en raison de la langue, la Cour de justice estime qu’« un candidat potentiel dont la langue maternelle n’était pas l’une des langues de la publication intégrale des avis de concours litigieux devait se procurer ce journal dans l’une de ces langues et lire l’avis dans cette langue avant de décider s’il souhaitait se porter candidat à l’un des concours »[12]. Or, le désavantage subi par un tel candidat « est la conséquence de la différence de traitement en raison de la langue interdite par l’article 21 de la Charte et par l’article 1er quinquies, paragraphe 1, du statut des fonctionnaires »[13]. En l’espèce, la Cour conclut que « la pratique de publication limitée ne respecte pas le principe de proportionnalité et est dès lors constitutive d’une discrimination en raison de la langue »[14] interdite par le statut des fonctionnaires.

La Cour de justice conclura également à la contrariété au droit de l’Union de la limitation du choix des secondes langues de concours.

II. La limitation du choix des secondes langues de concours contraire au droit de l’Union

La Cour relève que si le statut des fonctionnaires indique que l’avis de concours peut éventuellement spécifier « les connaissances linguistiques requises par la nature particulière des postes à pourvoir »[15], cette disposition ne constitue pas une autorisation générale de déroger au principe posé par l’article 1er du Règlement n°1. De plus, le statut des fonctionnaires ne prévoit pas de critères explicites visant à limiter le choix des secondes langues de concours.

Tout en rappelant que le Règlement n°1 « désigne 23 langues non seulement comme langues officielles mais également comme langues de travail des institutions de l’Union »[16] et que « toute discrimination fondée, entre autres, sur la langue, est interdite »[17] dans l’application du statut des fonctionnaires, la Cour de Justice vérifiera si la limitation imposée par l’EPSO peut être justifiée par l’intérêt du service. Toutefois, même si l’intérêt du service peut constituer un objectif légitime[18], « il importe de rappeler qu’une différence de traitement en raison de la langue doit, en outre, respecter le principe de proportionnalité »[19].  

Or, l’absence de règle limitant le choix de la deuxième langue prévoyant des critères clairs, objectifs et prévisibles « ne garantit en aucune manière la permanence du choix des langues de concours et ne permet aucune prévisibilité en la matière »[20]. Dès lors, « les éléments soumis par la Commission au Tribunal ne permettaient pas un contrôle juridictionnel ayant pour objet de vérifier si l’intérêt du service constituait un objectif légitime justifiant de déroger à la règle énoncée à l’article 1er du règlement n°1 »[21].

La Cour de Justice se démarque ainsi des conclusions de l’Avocat général dans cette affaire. Ce dernier estimait que si « le principe général d’égalité de traitement […] exige que des situations comparables ne soient pas traitées de manière différente et que des situations différentes ne soient pas traitées de manière égale, à moins qu’un tel traitement ne soit objectivement justifié »[22], les institutions pouvaient supposer que la connaissance d’une des trois langues imposées comme secondes langues de concours permettait une communication interne efficace. Etant donné que l’allemand, le français et l’anglais sont les trois langues les plus répandues dans l’Union, l’Avocat général considère que « ces trois langues se distinguent, à la lumière d’une appréciation objective, suffisamment des autres langues officielles pour pouvoir les retenir comme étant les seules deuxièmes langues autorisées »[23]. Par conséquent, le principe de l’égalité de traitement ne serait pas violé puisque les trois langues sont dans une situation différente des autres langues officielles de l’Union. Eu égard à la différence de traitement en raison de la langue relevée par la Cour, cette dernière refuse de s’engager dans cette voie, préservant ainsi l’égalité des langues officielles de l’Union.

Toujours est-il que l’Avocat général Kokott évoquait également le moyen tiré de la violation de l’article 6 paragraphe 3 UE, i.e. le respect de l’identité nationale des Etats membres de l’Union. Cependant, la Cour de Justice ne se prononce pas sur ce moyen, pérennisant ainsi la nébulosité entourant la notion d’« identité nationale » des Etats membres au sein de l’ordre juridique de l’Union.  

III. Le silence de la Cour quant à la violation de l’« identité nationale »

Initialement inscrite dans le traité de Maastricht, la disposition prévoyant le respect de l’identité nationale des Etats membres semblait traduire une certaine « anxiété »[24] de ces derniers quant à l’approfondissement de l’intégration européenne[25]. Bien que cette disposition ait été reprise par les traités successifs[26], son effet juridique restait indéterminé.

En effet, si le respect de l’identité nationale des Etats membres a pu utilement être invoqué devant la Cour de justice en tant que « dérogation » ou « exigence impérative d’intérêt général » susceptible de tenir en échec l’application des quatre grandes libertés[27], la question de l’utilisation de cette disposition pour contester la légalité d’un acte de l’Union restait en suspens.

L’espèce à commenter semblait offrir à la Cour l’opportunité de préciser les contours de la notion d’« identité nationale ». Toutefois, si le Tribunal a estimé que la publication linguistiquement limitée ne constituait pas une violation de l’article 6 paragraphe 3 qui « se limite à indiquer que l’Union respecte les identités nationales »[28], la Cour de justice reste, pour l’instant, silencieuse sur ce point. A l’heure actuelle, l’identité nationale reste toujours en quête d’identité…  

Notes de bas de page

  • Article 290 CE : « Le régime linguistique des institutions de la Communauté est fixé, sans préjudice des dispositions prévues par le statut de la Cour de justice, par le Conseil statuant à l’unanimité ».
  • Article 12 paragraphe 1 CE : « Dans le domaine d’application du présent traité, et sans préjudice des dispositions particulières qu’il prévoit, est interdite toute discrimination exercée en raison de la nationalité ».
  • Article 6 paragraphe 3 UE : « L’Union respecte l’identité nationale de ses Etats membres ».
  • §71.
  • §77.
  • Bonaiti Brighina c. Commission, Aff. T-118/99, §13.
  • §68.
  • §69.
  • Article premier, paragraphe 2 de l’Annexe III du statut des fonctionnaires : « Pour les concours généraux, un avis de concours doit être publié au Journal officiel des Communautés européennes ».
  • §71.
  • §73.
  • §75.
  • §77.
  • Article 1er, paragraphe 1, f) de l’Annexe III du Statut des fonctionnaires.
  • §81.
  • §82.
  • CJUE, 19 juin 1975, Küster c. Parlement, Aff. 79/74, §16 et §20.
  • §93.
  • §95.
  • §98.
  • Conclusion, §89.
  • Conclusions §94.
  • Ponthoreau (M.C.), « Constitution européenne et identités constitutionnelles nationales », 7ème Congrès mondial de l’AIDC, Athènes, 11-15 juillet 2007, cité in Barbou des Places (S.), « Les droits fondamentaux des Etats membres de l’Union européenne : enjeux et limites d’une proposition doctrinale » in Barbato (J.C.), Mouton (J.D.) dir., Vers la reconnaissance de droits fondamentaux aux Etats membres de l’Union européenne ? Réflexions à partir des notions d’identité et de solidarité, Bruxelles, Bruylant, 2010, p.298.
  • Traduit notamment par la mise en place d’une citoyenneté européenne.
  • Actuellement l’article 4 paragraphe 2 du Traité sur l’Union européenne.
  • Voir notamment CJUE, 2 juillet 1996, Commission c. Luxembourg, Aff. C-473/93 et CJUE, 12 mai 2011, Malgozata Runevic-Vardyn et Lukasz Pawel Wardyn, Aff. C-391/09.
  • TUE, 13 septembre 2010, République italienne c. Commission, Aff. T-166/07, §90.