CJUE

L’histoire d’Artegodan et de son anorexigène : quand un régime de responsabilité et une restriction de l’autorité de chose jugée ne permettent pas de s’engraisser

CJUE, 3ème chbre, 19 avril 2012, Artegodan GmbH c/ Commission européenne, Aff. C‑221/10 P.

Il était une fois, il y a douze ans pour être exact, un laboratoire pharmaceutique qui vit retirer par la Commission son autorisation de mise sur le marché (AMM) des médicaments contenant de l’amfépramone. Prise au dépourvu par cette décision de la Commission[1], l’entreprise partit en quête de justice devant le Tribunal. Elle lui mandat annulation de ladite décision, arguant incompétence de la Commission et violation des articles 11 et 21 de la directive 65/65[2]. Magnanime, le Tribunal fit droit à sa demande[3], et constata par un arrêt du 26 novembre 2002 d’une part l’incompétence de l’institution communautaire[4] et d’autre part, « même à supposer qu’elle ait été compétente », la violation de l’article 11 de la directive 65/65. Cependant, la Commission ne voulut déposer les armes et entreprît un vaillant pourvoi devant la « grande » Cour, contestant et le raisonnement sur le défaut de compétence, et l’interprétation de la directive retenue par le Tribunal. Quelques mois plus tard pourtant, la Cour de justice rejetait « le pourvoi au motif que, sans qu’il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens invoqués par la Commission, il y avait lieu de constater que le Tribunal avait à juste titre jugé que cette dernière était incompétente »[5]. Ce seul motif fut suffisant pour annuler la décision ordonnant aux Etats membres le retrait de l’AMN, la Cour ne dit donc mot de la violation de l’article 11 précité.

Comme il est de coutume, c’est de l’ombre et des non-dits que viendront les problèmes... L’histoire n’était, en effet, pas encore arrivée à son dénouement. Forte de cette première victoire, Artegodan voulut poursuivre son avantage plus loin. Elle demanda donc, sans peur, réparation du préjudice subi par le retrait de l’AMM[6]. L’entreprise envoya alors missive à la Commission, mais celle-ci considéra que « en l’absence d’une violation suffisamment caractérisée du droit de l’Union, les conditions de l’engagement de la responsabilité non contractuelle de l’Union européenne n’étaient pas réunies ». Point en accord sur cette appréciation, l’entreprise n’entendait pas plier. Et c’est donc, à nouveau, par un défi contentieux que les relations de nos deux protagonistes devaient se résoudre.

Le Tribunal fut donc saisi une nouvelle fois par Artegodan[7], mais cette fois-ci sur le fondement de l’article 288 TCE (devenu 340 TFUE). Après avoir rappelé les solutions désormais traditionnelles en matière de responsabilité[8], le juge de première instance affirma avoir été confirmé en son jugement du 26 novembre 2002 par l’arrêt de rejet du 24 juillet 2003. Autrement dit, il considérait reconnues tant l’incompétence que la violation de l’article 11, l’une expressément et l’autre implicitement par la Cour de justice. Conséquemment, le Tribunal jugea irrecevable et contraire à l’autorité de chose jugée la défense de la Commission fondée sur l’absence de violation de l’article 11[9]. A ces prémices, il ajouta premièrement que si «le principe d’attribution des compétences, consacré à l’article 5 CE, ainsi que le principe de subsidiarité revêtent une importance particulière » cela « ne signifie pas que les règles de répartition des compétences entre la Communauté et les États membres puissent être considérées comme des règles ayant pour objet de conférer des droits aux particuliers » ; et deuxièmement que, même en absence de pouvoir discrétionnaire dans la mise en œuvre de l’article 11 de la directive 65/65[10], la prééminence de la santé, la complexité du droit applicable et des faits en cause empêchent de voir dans l’erreur de droit commise par la Commission une violation suffisamment caractérisée au regard du standard « d’une administration normalement prudente et diligente placée dans des circonstances analogues » (pt. 107 et s.). C’est de cette façon que le juge semblait donner raison à la Commission.

Mais tel un va-t-en-guerre, Artegodan releva le gant et se présenta encore une fois au juge de cassation. Et elle ne fit pas cavalier seul : la Commission forma à son tour un pourvoi incident. Bien qu’épargnée par le dispositif, l’institution communautaire en voulait aux motifs ! Pressée de toute part, la Cour de justice devait donc faire face à une pluralité de moyens. D’un côté Artegodan dénonçait l’erreur de droit commise par le tribunal dans le refus de voir les règles de répartition de compétences comme des règles susceptibles de conférer des droits aux particuliers[11], ainsi que l’erreur commise dans l’identification d’une violation suffisamment caractérisée de l’article 11 (pt. 51 et s). De l’autre, la Commission entendait critiquer l’intempérance du Tribunal dans la détermination de l’étendue de l’autorité de chose jugée de l’arrêt de première instance, telle qu’elle devait résulter de l’examen et du rejet du pourvoi par la Cour. Selon la communautaire institution, l’autorité d’un arrêt de pourvoi ne trouverait ses limites dans le dispositif, mais comprendrait au contraire les moyens qui en sont le soutien nécessaire. Dès lors, il serait infondé de considérer qu’un arrêt rejetant un pourvoi confère automatiquement autorité de chose jugée à l’ensemble des observations du Tribunal[12]. C’est pourquoi celui-ci aurait, injustement, commis une erreur de droit en écartant comme irrecevable l’argument de défense de la Commission tiré de l’absence de violation de l’article 11, alors même que la Cour avait écarté cette question dans ses motifs.

La juridiction suprême était ainsi invitée à faire la lumière sur deux interrogations principales. D’abord, elle avait à déterminer si et dans quelle mesure une règle de répartition des compétences est susceptible de conférer des droits aux individus ? Ensuite, avant de constater éventuellement s’il y avait eu violation suffisamment caractérisée de l’article 11, elle devait préciser les conséquences à tirer de l’expression « sans qu’il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens et arguments avancés par la Commission », employée dans son arrêt du 24 juillet 2003, sur l’autorité de chose jugée de la décision de première instance ? Autrement dit, on attendait d’elle qu’elle juge si cette autorité doit être limitée aux seuls motifs qui ont été confirmés expressément par la Cour et qui constituent le soutien nécessaire du dispositif de l’arrêt de rejet ?

Face à ces fondamentales interrogations, la Cour pouvait compter sur les bons conseils de Monsieur l’avocat général Bot. Celui-ci proposa tout bonnement à la Cour d’abandonner la subjective condition posée à l’engagement de la responsabilité contractuelle. Selon lui, l’incompétence, vice grave par nature, appartient de toute façon à ces choses qui entretiennent un rapport d’évidence avec les droits des particuliers. Et d’ajouter encore pour appuyer la charge, qu’un gain de clarté baignerait – enfin ? – le régime de l’article 340 si la juridiction se concentrait sur la réalité et la spécificité du préjudice[13]. Mais malgré ce chamboulement des préceptes, il ne lui apparaissait en l’espèce point de raison de voir dans la méconnaissance des règles de compétences une violation suffisamment caractérisée – et ce même si une telle règle n’aurait pas vocation à conférer de marge d’appréciation aux institutions communautaires. Quant à la question de l’autorité d’un arrêt du Tribunal ayant fait l’objet d’un pourvoi rejeté, M. Bot contesta la lecture faite dans l’arrêt déféré à sa juridiction. Ainsi, seuls les points de fait et de droit que le juge de cassation aurait explicitement validés pourraient être revêtus de l’autorité de chose jugée. N’ayant pas été tranchée avec autorité de chose jugée, la question d’une violation des dispositions de la directive resterait donc entièrement pendante, et soumise aux bons offices du juge du fond. Mais là encore pour M. l’avocat général, il n’y avait en tout état de cause point violation de la marge d’appréciation que l’article 11 confère à la Commission, notamment en raison de l’impératif de protection de la santé.

Mais quelle opinion se fit la Cour de ces conseils avisés ? Elle s’en détacha sensiblement... Tout d’abord, elle refusa l’objectivisation du régime de la responsabilité extracontractuelle. Elle ni ne vit point non plus dans les règles de formes, de procédures ou de compétences un lien d’évidence avec des droits individuels. Ainsi pour les juges du plateau de Kirchberg, méconnaissance d’une règle de répartition de compétences ne saurait engager finances de l’Union, à moins qu’elle n’implique violation « en ses dispositions matérielles, d’une règle supérieure de droit protégeant les particuliers » (pt. 81). Cependant, le juge de cassation réprimanda une erreur de droit sise dans le raisonnement du Tribunal, qui par une formulation trop absolue[14], laissa à penser qu’une règle de répartition ne saurait jamais fonder une action en réparation. Or comme chacun le sait, il ne faut jamais dire jamais ! Le juge fit donc droit au pourvoi principal.

Il fallait donc pour la Cour déterminer si la méconnaissance de la répartition des compétences s’accompagnait ici de la violation d’une règle substantielle. C’est naturellement vers l’article 11 que se dirigea la réflexion de la juridiction. Elle se pencha alors sur la définition de l’autorité de chose jugée, afin de vérifier si la question n’avait pas déjà été tranchée lors du recours en annulation. En effet, ce principe se doit « de garantir aussi bien la stabilité du droit et des relations juridiques qu’une bonne administration de la justice » et implique qu’en tout temps « les décisions juridictionnelles devenues définitives après épuisement des voies de recours disponibles ou après expiration des délais prévus pour ces recours ne puissent plus être remises en cause » (pt. 86).

Consciente de son rôle « sacré » d’interprète, la Cour rappela le sens et la teneur de l’autorité de chose jugée qui s’attache « aux points de fait et de droit qui ont été effectivement ou nécessairement tranchés par la décision juridictionnelle en cause » (pt. 87), au dispositif et aux motifs – de fait indissociables – qui en sont le soutien nécessaire. Il fallait donc lire l’arrêt d’annulation du tribunal à la lumière du pourvoi et ne considérer comme revêtus de cette autorité que les motifs expressément confirmés par la Cour. A nouveau, le tribunal avait commis dans l’arrêt déféré une erreur de droit, et le juge fit donc droit au pourvoi incident.

Et pourtant, Artegodan n’obtint pas gain de cause, car « si les motifs d’un arrêt du Tribunal révèlent une violation du droit de l’Union, mais que son dispositif apparaît fondé pour d’autres motifs de droit, le pourvoi doit être rejeté ». En effet, bien que l’article 11 de la directive 65/65 confère des droits aux entreprises intéressées (pt. 96), la Cour constata que la décision de la Commission reposait sur « un consensus au sein de la communauté médicale sur un nouveau critère d’appréciation » de l’efficacité thérapeutique de l’anfépramone. En conséquence, elle jugea que la Commission n’ayant pas méconnu les dispositions précitées, on ne saurait a fortiori lui imputer une violation suffisamment caractérisée de nature à engager la responsabilité de l’Union. Or, nous le savons bien maintenant, sans la méconnaissance d’une règle matérielle conférant des droits individuels, il ne pouvait être tiré de l’incompétence de la Commission aucune mise en cause de sa responsabilité. Et c’est ainsi que l’affaire Artegodan prend fin[15]... mais dans l’histoire, c’est peut-être le Tribunal qui aura le plus perdu !

Notes de bas de page

  • Décision C(2000) 453 du 9 mars 2000, fondée sur l’article 15 bis de la directive 75/139/CEE du Conseil du 20 mai 1975, qui enjoignait plus exactement les États membres de retirer les AMM délivrées aux médicaments utilisant cette molécule (le Tenuate retard en l’espèce).
  • Directive 65/65/CEE du Conseil du 26 janvier 1965.
  • Trib., 2ème chbre élargie, 26 novembre 2002, Artegodan GmbH e.a. c/ Commission, Aff. jointes T-74/00 etc.
  • Le juge sanctionne le non-respect des règles de répartition de compétences prévues par la directive 75/139.
  • CJCE, Ass., 24 juillet 2003, Commission c/ Artegodan CmbH e.a., Aff. C-39/03 P.
  • Retrait décidé par l’Allemagne entre le 11 avril 2000 et le 6 octobre 2003 en application de la décision annulée
  • Trib., 6ème chbre, 3 mars 2010, Artegodan GmbH c/ Commission, Aff. T-425/09.
  • Qui supposent l’existence d’une violation suffisamment caractérisée d’une règle de droit conférant des droits aux particuliers. Voir par exemple : CJCE, 4 juillet 2000, Bergaderm et Goupil c/ Commission européenne, Aff. C-352/98 P.
  • Plus précisément, le Tribunal affirmait que l’effet du rejet du pourvoi était de conférer autorité de chose jugée à « l’ensemble des points de fait et de droit qui ont effectivement ou nécessairement été tranchés » par sa décision de première instance (pt. 48).
  • Voir l’intéressante argumentation développée en première instance sur les conséquences de l’absence de pouvoir d’appréciation dans la mise en œuvre du régime de responsabilité extracontractuelle, pt. 58 et s.
  • Tel serait le cas, « lorsque ces règles fixent le cadre juridique dans lequel une institution de l’Union peut, dans l’exercice de ses prérogatives de puissance publique, prendre des mesures contraignantes à l’égard de citoyens ou d’entreprises » (pt. 43).
  • Selon la Commission : « Une telle interprétation constituerait une erreur de droit dans la mesure où elle élargirait beaucoup trop la portée de l’autorité de la chose jugée par l’arrêt rendu en première instance dans le cas où est intervenu un arrêt rejetant le pourvoi et ne tiendrait pas suffisamment compte des motifs de ce dernier arrêt » (pt. 60).
  • M. Bot s’appuie en particulier sur les critiques soulevées contre l’arrêt CJCE, 13 mars 1992, Vreugdenhil c/ Commission, Aff. C-282/90, notamment par M. Bonichot (De Guillenchmidt, M., et Bonichot, J.C., Les petites affiches, 1992, n° 112, p. 11).
  • Le juge de première instance avait rejeté ce chef de responsabilité « au motif que les règles de compétence violées n’ont pas pour objet de conférer des droits aux particuliers » (pt. 78).
  • A moins que le règlement des dépends nous réserve de nouvelles péripéties... L’ordonnance de règlement dans le cadre du recours en annulation ayant permis à nos protagonistes de continuer l’affrontement : CJCE, Ord., 11 janvier 2007, Artegodan GmbH c/ Commission, Aff. jointes C-440/01 P(R)-DEP et C-39/03 P-DEP.