CJUE

La jurisprudence Dzodzi poussée dans ses retranchements

CJUE, troisième CHAMBRE, 18 octobre 2012, United States of America c. Christine Nolan, aff. C-583/10.

Depuis son arrêt Dzodzi[1], la Cour de justice s’estime compétente pour statuer sur la demande préjudicielle d’un Etat membre, bien que la question porte sur l’interprétation à donner à des dispositions nationales et alors même que le droit communautaire n’est pas applicable en l’espèce, au motif que les dispositions nationales en cause rendent applicable le droit communautaire. Cet arrêt marquait le point de départ d’une jurisprudence discutée. Avec l’arrêt Nolan, la Cour ne vient pas fondamentalement bouleverser cette jurisprudence mais elle fixe une nette limite à sa compétence pour se prononcer sur les renvois préjudiciels portant sur l’interprétation de dispositions nationales faisant application des règles du droit de l’Union au-delà du champ d’application qui leur est normalement imparti.

D’une part, la Cour rappelle que sa compétence pour interpréter ce qu’elle considère malgré tout comme des dispositions du droit de l’Union – bien que ne relevant pas du champ d’application de celui-ci – ne se justifie que dans la mesure où le droit national fait un renvoi « direct et inconditionnel » à de tels dispositions (§47-51).

D’autre part, et c’est là que réside le principal apport de l’arrêt, la Cour considère que lorsqu’un acte de l’Union prévoit de manière expresse un cas d’exclusion de son champ d’application, le juge n’est pas compétent pour se prononcer sur une question préjudicielle dans le domaine exclu. Ainsi, le motif qu’un Etat membre, ait entendu étendre le champ d’application de dispositions du droit de l’Union dans des domaines non seulement étrangers au champ d’application du droit de l’Union (configuration couverte par l’arrêt Dzodzi) mais expressément exclus par celui-ci (configuration nouvellement couverte par l’arrêt Nolan), permet de fonder l’incompétence de la Cour. Dans ce genre d’hypothèse, il reviendra alors fort logiquement au juge national d’interpréter son propre droit. Au lieu que dans les situations qui demeurent couvertes par la jurisprudence Dozdzi, la Cour assimile encore les règles nationales à des règles du droit de l’Union pour fonder sa compétence interprétative (§52-57).

Si la distinction opérée par la Cour sur ce second point peut paraitre séduisante au premier abord, on s’explique assez mal les raisons qui ont poussé le juge à l’adopter. Aussi discutable qu’ait pu paraître la jurisprudence Dodzi, celle-ci reposait sur une argumentation cohérente de la Cour visant à privilégier l’uniformité dans l’application et l’interprétation du droit de l’Union sous toutes ses formes – et donc aussi dans les hypothèses où le contenu du droit de l’Union est récupéré par le droit d’un Etat membre pour être appliqué en dehors de son champ d’application. Avec l’arrêt Nolan, la Cour fait un demi-pas de biais. Si elle rappelle une fois de plus avec vigueur sa compétence interprétative pour ce type de demandes (§45-46), à l’affirmation franche succède toute une série de conditionnalités qui tendent à réduire l’effectivité de cette compétence et cela d’autant plus qu’elles en brouillent l’intelligibilité.

L’arrêt affaiblit en effet la cohérence de la jurisprudence Dzodzi sans la supprimer (1) et les motifs qu’elle avance pour justifier son choix paraissent assez peu convaincants[2] (2).

1. La cohérence de la jurisprudence Dzodzi affaiblie

Avec l’arrêt Dzodzi, la Cour opérait de manière assez surprenante une séparation franche entre interprétabilité et applicabilité des dispositions du droit de l’Union. Dans cette affaire et dans d’autres, nombreuses, qui recouvrent le même type de configuration, la disposition à interpréter appartient au droit national et se situe clairement en dehors du champ d’application du droit de l’Union. De l’inapplicabilité du droit de l’Union au cas d’espèce, le juge devrait normalement déduire son incompétence pour répondre à une question préjudicielle. Cependant, s’appuyant sur le fait que les règles de droit interne qui font l’objet de ce renvoi rendent applicables des dispositions du droit de l’UE à des situations non couvertes par le droit de l’Union, notamment à des situations purement internes, le juge estime pouvoir se prononcer sur l’interprétation des dispositions en cause, « pour éviter les divergences d’interprétation futures ».

Jurisprudence bien étrange qui amène la Cour à interpréter des dispositions du droit de l’Union inapplicables dans les cas d’espèce qui lui sont présentés, mais qui se justifie à ses yeux, puisqu’en opérant ainsi, elle entend avant tout donner des indications aux juridictions des Etats membres sur l’interprétation à donner à des dispositions nationales ayant un contenu identique à celui des dispositions communautaires interprétées. « Il existe, nous dit la Cour selon une formule consacrée, un intérêt certain de l’Union à ce que, pour éviter les divergences d’interprétation futures, les dispositions reprises […] reçoivent une interprétation uniforme » (§ 46).

D’ailleurs, on considère généralement que l’interprétation donnée par la Cour dans ce type d’affaire a seulement un caractère indicatif et est dépourvue de tout caractère contraignant pour la juridiction de renvoi. La Cour est effectivement seulement compétente pour interpréter la législation de l’Union et une règle nationale qui reprend à son compte le contenu de dispositions de l’Union n’en reste pas moins une règle nationale dont la positivité et le caractère impératif sont le seul fait des autorités compétentes de l’Etat membre. La Cour de justice ne saurait avoir d’autorité sur ce genre de règles et c’est seulement par commodité, pour prévenir les divergences d’interprétations qui seraient source de complexité pour les Etats membres, qu’elle accepte de se prononcer, à titre indicatif, sur les questions préjudicielles qui lui sont posées. Un Etat reste donc toujours libre de s’écarter de l’interprétation donnée par la Cour chaque fois qu’une règle échappant au champ d’application du droit de l’Union est en cause et cela en dépit de l’identité de contenu de la règle nationale avec une autre disposition de l’Union.

Aux yeux des Etats membres, cette solution pouvait également trouver ses justifications. Les objectifs poursuivis par le législateur national lorsqu’il étend, en le nationalisant, le champ d’application du droit de l’Union, sont de deux sortes : soit il entend, au nom d’une égalité de traitement, « placer des situations internes sous le même régime juridique que les situations communautaires » ; soit il cherche à simplifier son droit et pour se faire aligne certaines de ses solutions nationales sur les solutions communautaires existantes. Dans les deux cas, « l’emprunt d’interprétation apparait alors comme un élément propre à en assurer la réalisation »[3].

Ainsi, la solution dégagée par la Cour dans l’arrêt Dzodzi bien que reposant sur une dissociation discutable entre interprétabilité et applicabilité du droit de l’Union n’en demeure donc pas moins acceptable dans la mesure où comme on l’a dit : elle poursuit un objectif légitime d’uniformité dans l’application et l’interprétation du droit de l’Union ; elle revêt un caractère non contraignant pour les Etats qui restent toujours libres de s’en écarter et mieux, encore, elle permet à la Cour d’accompagner les Etats membres dans leurs objectifs (égalité de traitement, simplification du droit).

2. Une motivation peu convaincante

Inversement, la solution dégagée par la Cour dans l’affaire Nolan vient briser cet équilibre puisque sont à la fois remis en cause : l’intérêt d’avoir une interprétation uniforme des dispositions d’un acte de l’Union et l’accompagnement des Etats désireux de mettre en place une égalité de traitement et une simplification de leur droit.

Il aurait été parfaitement compréhensible que le juge revienne en bloc sur sa compétence interprétative concernant les dispositions d’un acte de l’Union, rendues applicables par un acte de transposition national, en dehors du champ d’application de cet acte. Après tout et quoiqu’en dise le juge il s’agit bien alors de se prononcer sur l’interprétation d’un acte national de contenu communautaire et non pas sur un acte de l’Union. Et la compétence du juge pour se prononcer sur de telles interprétations est à ce titre bien discutable.

Mais dès lors que l’on reconnait les avantages d’une telle approche, quel intérêt peut-il bien y avoir à opérer une distinction entre certaines dispositions d’un acte de l’Union interprétables bien que rendues applicables en dehors de leur champ d’application par un acte national et d’autres dispositions similairement récupérées par un droit national pour être appliquées en dehors de leur champ d’application dans un domaine précis , quant à elles non interprétables, parce le législateur de l’Union a justement entendu exclure de manière expresse le domaine choisi par le droit national pour leur application ?

L’effet utile de la jurisprudence Dzodzi s’en trouve donc partiellement remis en cause au nom de la volonté manifestée par le législateur de l’Union. L’argument avancé par la Cour est peu convaincant : « si le législateur de l’Union mentionne de manière univoque que l’acte qu’il a adopté ne s’applique pas à un domaine précis, il renonce […] à l’objectif visant à une interprétation et à une application uniformes des règles de droit dans ce domaine exclu » (§55). L’on ne voit pas bien les raisons qui fondent selon la Cour ce renoncement. En déduisant de l’exclusion expresse d’un domaine du champ d’application d’un acte de l’Union son incompétence interprétative, la Cour semble à contrario tirer du silence gardé par le législateur une compétence interprétative implicite. Mais qu’est-ce qui motive cette différence de régime ? Lorsque la Cour se prononcer sur l’interprétation d’un acte dans un domaine échappant au champ d’application de cet acte ou expressément exclu du champ d’application de cet acte, « l’intérêt de l’Union à ce qu’ […] il soit procédé à une interprétation uniforme » est le même. C’est donc en bloc qu’il fallait accepter ou rejeter la compétence de la Cour.

Au contraire la Cour s’efforce ici de maintenir une compétence discutable et ce faisant elle l’entoure d’un ensemble de conditions restrictives peu convaincantes. Il y a cependant fort à parier que la Cour n’en a pas fini avec la jurisprudence Dozdzi et que la lumière sera prochainement faite sur son soudain et peu lisible retranchement.

Notes de bas de page

  • CJCE, 18 octobre 1990, Dzodzi, Aff. C-297/88 et C-197/89.
  • Il faudrait également ajouter que le raisonnement de la Cour est difficile à saisir dans cette affaire : en avançant deux séries de raisons pour fonder son incompétence – 1) le caractère indirect ou conditionné du renvoi aux dispositions du droit de l’Union et 2) l’exclusion expresse d’un domaine précis du champ d’application de l’acte en cause –  la Cour laisse planer un doute sur l’aptitude du premier type de raisons à fonder à lui seul son incompétence.
  • RODIERE (Pierre): « Sur les effets directifs du droit (social) communautaire », Revue trimestrielle de droit européen 1991 p.565-586.