Droit de l'Homme et citoyenneté

Une valse à trois temps et une mort subite : Zambrano rattaché à l'objectif de mobilité intraeuropéenne

CJUE, 3ème chambre, 8 novembre 2012, Yoshikazu Ida, 40/11.

L’affaire Yoshikazu Ida est une affaire allemande avec des secousses pan-européennes ; il faut dire que sept gouvernements sont intervenus devant la Cour, et pas des moins jaloux de leurs compétences dans le domaine de la politique migratoire...[1]. Elle porte sur la question sensible de la répartition des compétences entre l’Union et les Etats membres dans le domaine des droits d’entrée et de séjour sur le territoire de l’Union des ressortissants de pays tiers présentant des liens familiaux et/ou personnelles avec des citoyens de l’Union.

M. Ida, ressortissant japonais, a endossé un refus de la part des autorités allemandes de lui accorder un droit de séjour au titre de la directive 2004/38[2] et de lui délivrer une carte de séjour. Marié à Mme N.-I., ressortissante allemande, il est le père de la petite Mia, née en 2004 aux États-Unis et possédant les nationalités allemande, américaine et japonaise. Après s’être installé avec sa famille en Allemagne (2005), il a obtenu (janvier 2006) un permis de séjour au titre des dispositions nationales régissant le regroupement familial avec des ressortissants allemands. Reste que depuis janvier 2008, M. et Mme Ida vivent durablement séparés, même s’ils n’ont pas divorcé. Mme Ida et la petite Mia ont établi leur résidence habituelle en Autriche (mars 2008), pays dans lequel Mme Ida travaille (été 2007). Suite à la cessation de la communauté de vie avec son épouse, et en raison d’un contrat de travail à durée indéterminée en Allemagne, source de revenus substantiels, M. Ida y a obtenu un permis de séjour valable jusqu’au 2 novembre 2012. Néanmoins, en vertu du droit allemand, sa prolongation relève d’un pouvoir discrétionnaire...Pour cette raison, en mai 2008, le requérant au principal a demandé aux autorités allemandes, et s’est vu refusé, la délivrance d’une «carte de séjour de membre de la famille d’un citoyen de l’Union», au titre de la directive 2004/38. Or, M. Ida possède et exerce en commun avec son épouse l’autorité parentale sur sa fille, il lui rend régulièrement visite, et c’est chez lui que Mia passe la plupart de ses vacances ; il a également introduit une demande de permis de séjour de résident de longue durée sur la base du droit allemand transposant la directive 2003/109/CE[3], qu’il a toutefois retiré ultérieurement.

C’est dans ce contexte que la juridiction de renvoi a posé cinq questions préjudicielles, déclinées en plusieurs points et regroupées in fine en la question unique suivante : « afin qu’un ressortissant d’un pays tiers exerçant l’autorité parentale en sa qualité de parent puisse maintenir régulièrement des relations personnelles et des contacts directs avec son enfant possédant la citoyenneté de l’Union, le droit de l’Union européenne octroi-t-il à ce parent le droit de demeurer dans l’Etat membre d’origine de l’enfant au moyen d’une « carte de séjour de membre de la famille d’un citoyen de l’Union », lorsque l’enfant s’est établi dans un autre Etat membres à la suite de son droit de libre circulation ? »[4].  Le juge de renvoi pose donc, en filigrane, la question d’un éventuel droit de séjour au profit d’un ressortissant de pays tiers, fondé sur un éventuel droit des citoyens de l’Union à une vie familiale normale sur le territoire de l’Union. L’arrêt a en effet ceci de particulier qu’il porte sur le droit de séjour d’un ressortissant de pays tiers, conjoint d’une citoyenne de l’Union et exerçant l’autorité parentale et subvenant aux besoins de son enfant, lui-même citoyen de l’Union mineur, dans l’Etat d’origine de son épouse et de sa fille, alors même que ces dernières ont établi leur résidence dans un Etat membre. La question, nouvelle, bouscule donc la logique transfrontière qui gouverne le droit de la citoyenneté de l’Union; mais elle appelle aussi très ouvertement à un déploiement de la nouvelle approche adoptée par la Cour de justice à l’égard de la citoyenneté de l’Union à partir de l’implacable arrêt Zambrano[5]. Aussi, elle met en exergue la consolidation constante d’un droit unionaire et autonome des ressortissants de pays tiers, ainsi que l’effet génératif du droit de la citoyenneté de l’Union. Désormais libéré des carcans économiques du droit du marché intérieur, la libre circulation citoyenne implique de tracer une frontière nette entre les deux régimes de libre circulation et de séjour, bien que leur convergence matérielle soit avérée[6]. Ce qui appelle à son tour une clarification du telos de la citoyenneté de l’Union, notamment suite à l’arrêt Zambrano, précité.

La Cour de justice apporte dans cet arrêt des réponses nouvelles, mais conservatrices, en déployant ce qu’on a bien voulu appeler une valse à trois temps. Elle trace d’abord une ligne de démarcation entre le régime de la libre circulation citoyenne et celui des ressortissants de pays tiers. A ce titre, elle pose en premier lieu le principe de l’application subsidiaire du droit primaire (article 20 et 21 TFUE) par rapport au droit dérivé, afin de préserver au maximum la compétence des Etats membres dans le domaine migratoire. Toujours dans ce cadre, elle clarifie ensuite la ligne de démarcation entre le champ d’application des directives 2003/109/CE et 2004/38/CE, précitées, ainsi qu’entre la nature des droits de séjour reconnus aux ressortissants de pays tiers par ces actes de droit dérivé (I). En second lieu, elle opère une anesthésie générale de l’approche Zambrano, tout en ressuscitant la logique classique de la mobilité transfrontière propre au droit de la citoyenneté de l’Union, et donc, celle de la prohibition renforcée des entraves à la libre circulation des citoyens de l’Union, grâce à l’application directe du droit primaire (article 20 et 21 TFUE). En effet, pour la première foi et de manière tout à fait inattendue, la Cour de justice réinterprète dans cet arrêt le fondement de la ligne jurisprudentielle Zambrano, en la rattachant à l’objectif de mobilité intraeuropéenne des citoyens de l’Union. Une mort subite donc des espoirs placés dans une approche centrée sur le statut de citoyen de l’Union lui-même (II).

I. Le droit dérivé, source principale des droits d’entrée et de séjour pour les ressortissants de pays tiers

Dans l’arrêt Ida, la Cour de justice a apporté des précisions sur le rôle respectif du droit de la citoyenneté de l’Union et du droit des ressortissants de pays tiers dans le domaine de la reconnaissance et de la protection du droit d’entrée et de séjour des ressortissants de pays tiers. Le juge de l’Union a d’abord posé explicitement comme principe général régissant la matière, et pour la première fois à notre connaissance, le principe de l’application subsidiaire du droit primaire - notamment des articles 20 et 21 TFUE- par rapport au droit dérivé qui prévoit l’attribution de droits de séjour à un ressortissant de pays tiers[7]. Ce principe a été récemment réaffirmé de manière implicite par la Cour en relation avec l’application de la directive regroupement familial[8]. Sur cette base, l’affaire Ida a permis au juge de l’Union de clarifier en premier lieu certaines questions relatives au champs d’application respectifs de la directive 2003/109/CE et de la directive 2004/38/CE, ainsi qu’à la nature des droits de séjour reconnus aux ressortissants de pays tiers par ces instruments. A ce titre, la directive 2003/109/CE apparaît comme la source principale du droit de séjour des ressortissants de pays tiers (A). La directive 2004/38/CE constitue la source d’un droit dérivé de séjour est subordonné à la finalité de mobilité intraeuropéenne des citoyens de l’Union(B).

A. La directive 2003/109/CE, source d’un droit de séjour autonome des ressortissants de pays tiers

La Cour s’est penchée dans un premier temps sur l’éventualité d’un droit de séjour autonome au profit de M. Ida, conformément à la directive 2003/109/CE. Dans l’arrêt Ida, le juge de l’Union apporte des précisions importantes relatives au champ d’application et aux conditions d’acquisition du statut de résident de longue durée au titre de la directive 2003/109/CE. Cette dernière, applicable aux ressortissants de pays tiers « résident légalement » sur le territoire d’un Etat membre, impose aux Etats d’accorder le statut de résident de longue durée à ces ressortissants, qui, conformément à leur droit national, ont résidé de manière légale et ininterrompue sur leur territoire pendant les cinq ans qui ont immédiatement précédé l’introduction de la demande en cause[9]. Le permis de séjour délivré sur cette base a une durée de validité de cinq ans et il est renouvelable de plein droit[10]. Ces dispositions sont l’expression de la convergence matérielle du droit de la citoyenneté de l’Union et du droit des ressortissants de pays tiers dans le domaine du droit de séjour. Reste qu’à la différence de la directive 2004/38/CE, le dispositif unionaire portant intégration des ressortissants de pays tiers laisse aux Etats membres une marge d’appréciation beaucoup plus large, tant pour la détermination des bénéficiaires du droit de séjour, que pour la définition des conditions d’octroi de ce statut. En premier lieu, la directive 2003/109/CE n’établit pas les conditions auxquelles le séjour des ressortissants de pays tiers doit satisfaire pour qu’ils puissent être considérés comme résident légalement sur le territoire d’un Etat membre. Par suite, à la différence de la notion de « séjour légal »[11] utilisée par la directive 2004/38, pour l’acquisition d’un droit de séjour permanent, qui constitue une notion autonome du droit de l’Union[12], les conditions entourant la notion de « résident légal » au sens de la directive 2003/109, « (...) restent régies par le seul droit national »[13]. En second lieu, les conditions d’acquisition du statut de résident de longue durée sont plus exigeantes que celles entourant l’acquisition du droit de séjour permanent[14]. En l’espèce, il restait à la Cour de conclure qu’un ressortissant d’un pays tiers dans la situation du requérant au principal, M. Ida, pouvait, en principe, se voir accorder le statut de résident de longue durée au titre de la directive 2003/109/CE. Reste qu’un titre de séjour ne pouvait pas lui être accordé sur ce fondement, puisque M. Ida avait volontairement retiré sa demande visant à l’obtenir et que conformément à la directive 2003/109/CE, le statut de résident de longue durée ne saurait être reconnu de plein droit[15]. Néanmoins, et c’est nous qui le soulignons, au moment où le requérant au principal conteste la décision de rejet devant le juge allemand (mai 2010) il n’avait pas encore résidé de manière légale et ininterrompue pendant cinq ans en Allemagne[16]

En l’absence d’application du principe nemo auditur, la Cour poursuit avec l’analyse de la directive 2004/38/CE.

B. Une lecture classique de la directive 2004/38/CE comme source de droits dérivés d’entrée et de séjour

M. Ida pouvait également prétendre à un droit de séjour en vertu du droit de l’Union, au titre de la directive 2004/38, en sa qualité de « membre de la famille » tant de Mme Ida, que de son enfant, Mia. En effet, conformément à la directive, celle-ci s’applique à tout citoyen de l’Union « qui se rend ou séjourne dans un Etat membre autre que celui dont il a la nationalité », ainsi qu’aux « membre de sa famille (...) qui l’accompagnent ou le rejoignent »[17]. Notamment, elle dispose que doivent être considérés comme « membre(s) de la famille » d’un citoyen de l’Union, le conjoint, ainsi que les ascendants à charge[18]. De même, la situation personnelle des citoyens de l’Union regroupant en l’espèce, permettait de conclure à une application en principe de ces dispositions. La Cour a notamment réaffirmé dans l’arrêt Ida la distinction d’origine jurisprudentielle entre le champ d’application de la directive 2004/38 et celui de l’article 21 TFUE. En effet, conformément à une règle qui se rattache désormais à une jurisprudence constante, la directive 2004/38 n’est applicable qu’en présence d’un citoyen de l’Union regroupant ayant exercé son droit de libre circulation et de séjour en s’établissant dans un Etat membre autre que l’Etat membre dont il a la nationalité[19]. Plus exactement, la directive 2004/38 ne s’applique pas à la situation de citoyens de l’Union qui n’ont jamais fait usage du droit de libre circulation et de séjour, et qui ont toujours séjourné dans un Etat membre dont ils possèdent la nationalité[20]. Par suite, les droits dérivés d’entrée et de séjour qu’elle reconnaît aux ressortissants de pays tiers, membres de la famille des citoyens de l’Union,  sont entièrement subordonnés à la logique de mobilité transfrontière des citoyens de l’Union. La directive 2004/38 est sans ambiguïté à ce sujet, puisqu’elle confère des droits d’entrée et de séjour uniquement aux membres de la famille qui « accompagnent » ou « rejoignent » les citoyens de l’Union[21]. Or, M. Ida ne saurait être considéré comme « bénéficiaire » de la directive 2004/38, précisément parce qu’il ne satisfait pas à cette condition[22]; en effet, il demande un droit de séjour dans l’Etat d’origine de Mme Ida et de la petite Mia[23]. La Cour se montre catégorique sur ce point, en fondant sa position notamment sur « la finalité » des droits dérivés d’entrée et de séjour reconnus aux membres de la famille des citoyens de l’Union par cet instrument. Selon la Cour, c’est « l’impossibilité pour le citoyen de l’Union d’être accompagné de sa famille ou rejoint par elle dans l’Etat membre d’accueil » qui « serait de nature à porter atteinte à sa liberté de circulation en le dissuadant d’exercer ses droits d’entrée et de séjour dans cet Etat membre »[24]. Néanmoins, la Cour a saisi dans la présente affaire l’occasion pour préciser la notion de « membre de la famille » d’un citoyen de l’Union : d’une part, elle a apporté des éclairages relatifs à la notion d’ascendant direct « à charge »[25] ; d’autre part, est réaffirmée la règle selon laquelle la qualité de « conjoint » au sens de cet acte est établie aussi longtemps que la dissolution du lien conjugal n’a pas été prononcée par l’autorité compétente[26].

Malgré le principe jurisprudentiel d’une interprétation large des dispositions de la directive 2004/38 relatives au regroupement familial, ainsi que des appels récurrents visant leurs interprétation à la lumière des dispositions de la Charte des droits fondamentaux – notamment de ses articles 7 et 24 – la Cour de justice se place clairement dans une approche très classique. Ceci ne saurait surprendre néanmoins. En effet, s’il est vrai que la Cour s’est par le passé prononcée en faveur d’une interprétation non restrictive de la notion de « membre de la famille d’un citoyen de l’Union qui l’accompagne »[27], cette position a toujours été mise au service d’une logique de renforcement de la mobilité des européenne. De même, dans ses conclusions sur cette affaire, au terme d’une interprétation systématique et téléologique de la directive 2004/38, l’avocat général avait invité la Cour à la plus grande prudence[28].  Rappelons aussi la position pour le moins frileuse du juge de l’Union dans le récent arrêt Rahman[29], certes, rendu sur la base de la directive 2003/109/CE.

Etant donné que le requérant ne peut bénéficier d’un droit de séjour sur la base du droit dérivé, l’affaire Ida a donné à la Cour l’occasion d’apporter des précisions sur l’apport du droit primaire, à savoir des articles 20 et 21 TFUE, pour la reconnaissance et la garantie d’un droit de séjour pour un ressortissant de pays tiers exerçant l’autorité parentale sur un citoyen de l’Union mineur.

II. Le droit primaire, source subsidiaire de droits de séjour dérivés, subordonnés à une logique de mobilité transfrontière

L’apport principal de l’arrêt Ida réside dans le fait que la Cour s’efforce de poser un principe justificatif cohérent pour l’application directe et subsidiaire des articles 20 et 21 TFUE aux fins de la reconnaissance et de la garantie des droits de séjour dérivés au profit des ressortissants de pays tiers, membres de la famille des citoyens de l’Union. Si la démarche de la Cour est à saluer, disons le dès le départ, son contenu est pour le moins surprenant. Il résulte de l’arrêt Ida que l’application directe et subsidiaire des articles 20 et 21 TFUE est entièrement subordonnée à une logique de mobilité transfrontière des européens, y compris quand cette application est déclenchée par le critère de la privation de la jouissance effective de l’essentiel des droits attachés au statut de citoyen de l’Union (A). L’arrêt Ida a alors ceci de fondamental qu’il décrète l’anesthésie générale de la novation du telos de la citoyenneté de l’Union annoncée par l’arrêt Zambrano et ses avatars (B).

A. La mobilité intraeuropéenne - fondement de l’application directe des articles 20 et 21 TFUE

Si cette justification de l’application directe des articles 20 et 21 TFUE aux fins de la reconnaissance des droits de séjour dérivés est des plus classiques s’agissant des situations de mobilité transfrontière des européens (1), en revanche, la réinterprétation du fondement de la ligne jurisprudentielleZambrano au moyen de son rattachement à une logique de mobilité transfrontière future des européens est très surprenante (2).

1. La mobilité intraeuropéenne - justification de l’application directe du droit primaire dans un contexte transfrontalier

Dans un premier temps, la Cour de justice offre un principe justificatif pour l’application directe et subsidiaire de l’article 21 TFUE à une situation de mobilité transfrontière. L’heure est à la préservation maximale de la compétence des Etats membres dans le domaine de la politique migratoire. D’une part, le juge de l’Union rappelle, à titre liminaire, que les dispositions des traités concernant la citoyenneté de l’Union « ne confèrent aucun droit autonome aux ressortissants de pays tiers »[30]. Il y est notamment indiqué, et pour la première fois, qu’à l’instar des droits de séjour dérivés conférés par la directive 2004/38, les éventuels droits conférés aux ressortissants de pays tiers par le dispositif du droit primaire relatif à la citoyenneté de l’Union « ne sont pas des droits propres auxdits ressortissants, mais des droits dérivés de l’exercice de la liberté de circulation par un citoyen de l’Union »[31]. Il n’est dès lors pas surprenant que dans l’arrêt Ida, le juge de l’Union ait indiqué que « la finalité et la justification » des droits de séjour dérivés qu’il a pu reconnaître sur la base de l’article 21 TFUE étaient les mêmes que celles qui sous-tendaient les droits équivalents prévus par la directive 2004/38[32]. Plus exactement, selon le juge de l’Union, ces droits visent la garantie de l’effet utile des droits de libre circulation et de séjour des citoyens de l’Union[33]. Pour appuyer sa position, la Cour de justice rappelle notamment les solutions retenues dans les arrêts Zhu Chen[34] et Eind[35], ainsi que leur motivation.

2. La mobilité intraeuropéenne - fondement ex post de la ligne jurisprudentielle Zambrano

L’arrêt confirme dans un premier temps le caractère exceptionnel d’un droit de séjour des ressortissants de pays tiers sur la base de l’approcheZambrano. Le juge de l’Union indique qu’il existe des « situations très particulières » dans lesquelles, en dépit du fait que le droit dérivé relatif au droit de séjour des ressortissants de pays tiers n’est pas applicable, et que le citoyen de l’Union est sédentaire, un droit de séjour est « exceptionnellement » reconnu à un ressortissant d’un pays tiers, membre de la famille dudit citoyen, « sous peine de méconnaître l’effet utile de la citoyenneté de l’Union » si, « comme conséquence d’un tel refus, ce citoyen se voyait obligé, en fait, de quitter le territoire de l’Union dans son ensemble, en le privant ainsi de la jouissance effective de l’essentiel des droits conférés par ce statut »[36]. Cette approche ne saurait surprendre, tant la fuite en avant du juge dans l’arrêt Zambrano,précité, fut suivie d’une interprétation très restrictive du critère de la privation de la jouissance effective de l’essentiel des droits attachés au statut de citoyen de l’Union.

Ce qui est surprenant en revanche c’est la réinterprétation du fondement de la ligne jurisprudentielle Zambrano, au moyen de son rattachement à la logique de mobilité intraeuropéenne des citoyens européens. En effet, pour la première fois, la Cour indique qu’il existe un « élément commun » qui caractérise les situations individuelles dans les arrêts Zhu Chen et Eind, précités d’une part, et Dereci, d’autre part. Selon le juge, il consiste dans le fait que « même si elles sont régis par des règlementations relevant a priori de la compétence des Etats membres, à savoir les règlementations concernant le droit d’entrée et de séjour des ressortissants de pays tiers en dehors du champ d’application des directives 2003/109 ou 2004/38, elles ont toutefois un rapport intrinsèque avec la liberté de circulation d’un citoyen de l’Union qui s’oppose à ce que le droit d’entrée et de séjour soit refusé auxdits ressortissants dans l’Etat membre où ce citoyen réside, afin de ne pas porter atteinte à cette liberté»[37].

Pour cette raison, l’arrêt Ida doit être lu comme annonçant un redéploiement d’une analyse centrée sur l’entrave à la libre circulation des citoyens de l’Union s’agissant de l’apport du droit primaire (article 20 et 21 TFUE) pour la reconnaissance et la garantie de droits de séjour pour les ressortissants de pays tiers membres de la famille d’un citoyen de l’Union. Il s’accompagne, de manière moins surprenante, de la mise en exergue des questions classiques portant sur la définition et le régime de l’entrave dans le droit de la citoyenneté de l’Union, mais il contient les germes d’une éventuelle approche renouvelée dans ce domaine. Reste qu’un certain scepticisme est de mise à cet égard. Notamment, il y est indiqué que si la perspective purement hypothétique de l’exercice du droit de libre circulation et de séjour ne constitue pas un lien suffisant avec le droit de l’Union pour justifier l’application de ses dispositions[38], « il en est de même s’agissant des perspectives purement hypothétiques d’entrave audit droit »[39]. Surtout, l’accent étant mis sur la mobilité intraeuropéenne des européens, l’arrêt fait état et préfigure un gel de la question des situations purement internes, ainsi que de celle, intimement liée, du champ d’application de la Charte des droits fondamentaux et de son apport au renforcement du droit au regroupement familial des résidents européens, citoyens ou autres. La Cour indique donc que le droit de la citoyenneté de l’Union n’a pas pour finalité première le regroupement familial des ressortissants de pays tiers, mais la mobilité intraeuropéenne des citoyens de l’Union.

B. L’apport limité du droit de la citoyenneté de l’Union à une extension du champ d’application du droit de l’Union

Le déclassement du telos de la citoyenneté de l’Union comme statut fondé sur des droits transnationaux implique nécessairement un gel du champ d’application du droit de l’Union et notamment de la Charte des droits fondamentaux. Dans l’affaire Ida, la juridiction de renvoi demandait s’il n’était pas nécessaire de faire évoluer le champ d’application de la directive 2004/38/CE au moyen d’une interprétation conforme aux droit fondamentaux ; elle se référait plus exactement aux articles 7 et 24 de la Charte, qui consacrent le droit au respect de la vie familiale et le droit des enfants à recevoir des soins et à entretenir régulièrement des relations personnelles avec leurs parents.

Il résulte notamment de la jurisprudence de la Cour que, lorsqu’un acte juridique est susceptible de plus d’une interprétation, il convient de donner préférence à celle qui n’entre pas en conflit avec les droits fondamentaux protégés par l’ordre juridique de l’Union[40]. Reste que le champ d’application de la Charte est dépendant du champ d’application du droit de l’Union et que cela est également vrai pour la CEDH[41]. En effet, l’article 51, paragraphe 2, de la Charte prévoit que cette dernière n’étend pas le champ d’application du droit de l’Union au-delà des compétences de l’Union ni ne crée aucune compétence ni aucune tâche nouvelles pour l’Union et ne modifie par les compétences et les tâches définies dans les traités. Sur cette base, la Cour a réaffirmé dans l’arrêt Ida, la règle posée dans l’arrêt Dereci, précité, selon laquelle « la Cour est appelée à interpréter, à la lumière de la Charte, le droit de l’Union, dans les limites des compétences attribuées à celle-ci »[42].

Or, l’approche de la Cour dans l’arrêt Ida tant à l’égard du champ d’application de la directive 2004/38/CE, que des articles 20 et 21 TFUE réduit considérablement le champ d’application de la Charte. Rappelons d’abord qu’en vertu de l’article 51, paragraphe 1, de la Charte, ses dispositions s’adressent aux Etats membres « uniquement lorsqu’ils mettent en œuvre le droit de l’Union ». Par suite, une partie de la de la doctrine doute de l’application de la Charte lorsque les libertés de circulation sont restreintes ou entravées, et que ces doutes valent aussi pour le droit de libre circulation et de séjour prévu par l’article 21, paragraphe, 1 TFUE[43]. Néanmoins cette position est erronée compte tenu de la jurisprudence de la Cour relative au champ d’application des droits fondamentaux[44]. Par suite, il faut considérer que les droits fondamentaux garantis par la Charte s’appliquent aux mesures nationales qui restreignent le droit de libre circulation et de séjour prévu par l’article 21 TFUE[45]. La Cour de justice a levé toute ambiguïté sur ce point car elle a précisé que la Charte des droits fondamentaux était applicable à partir du moment où la situation des requérants relève du droit de l’Union[46]. Par suite, une mesure nationale qui refuse un droit de séjour aux membres de la famille d’un citoyen de l’Union doit être appréciée à la lumière de l’article 7 de la Charte des droits fondamentaux, si la situation des requérants relève du droit de l’Union[47]. Tel est le cas des mesures nationales s’analysant comme des entraves non-discriminatoires au droit de libre circulation et de séjour prévu par l’article 21 TFUE[48], des mesures nationales qui restreignent ce droit pour des motifs d’ordre public[49], ou encore, des mesures nationales de mise en œuvre de la directive regroupement familial[50] - (2003/86/CE)[51].

Dans ses conclusions sur l’affaire Ida, l’avocat général V. TRSTENJAK a examiné cette problématique en détail[52]. Néanmoins, si en vertu de l’article 51 de la Charte, cette dernière doit être prise en compte lors de la mise en œuvre de la directive 2004/38, reste que « la question de l’application et de l’interprétation conforme d’un acte juridique ne peut cependant pas se poser au-delà du champ d’application dudit acte »[53]. Il n’est donc pas surprenant que dans l’affaire Ida, la Cour de justice ait réaffirmé la règle selon laquelle lorsque le droit de l’Union n’est pas applicable, il n’est pas nécessaire d’en apprécier les dispositions au regard de la Charte.

L’apport de l’arrêt s’agissant du champ d’application de la Charte réside dans des précisions relatives à la question de savoir si une situation relève de la « mise en œuvre » du droit de l’Union, au sens de l’article 51 de la Charte[54]. Notamment, il résulte de l’arrêt Ida, que pour que la situation du requérant relève du droit de l’Union, il ne suffit pas que celui-ci invoque des droits reconnus par ce droit ; encore faut-il qu’il satisfasse aux conditions requises pour bénéficier de ces mêmes droits[55].

L’arrêt Ida est important à un double titre. D’une part, il a donné à la Cour de justice l’occasion d’apporter des précisions sur les frontières du droit de la citoyenneté de l’Union par rapport au droit des ressortissants de pays tiers. D’autre part, il s’analyse comme un pas résolu de la Cour vers une définition minimaliste du telos de la citoyenneté de l’Union. Sauf à considérer que le juge de l’Union, à l’écoute des cadences lentes de l’aire du temps européen, a marqué un tempo, avant de nous entraîner en une valse à mille temps.

Notes de bas de page

  • Outre l’Allemagne, les gouvernements des Etats suivants sont intervenus : Belgique, Rep. Tchèque, Danemark, Italie, Pays-Bas, Pologne et le Royaume-Uni.
  • Directive 2004/38/CE du Parlement européen et du Conseil du 29 avril 2004 relative au droit des citoyens de l’Union et des membres de leurs familles de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres, JO L 158 du30.4.2004, p. 77-123.
  • Directive 2003/109/CE du Conseil du 25 novembre 2003 relative au statut des ressortissants de pays tiers résidents de longue durée , JO L 16 du 23.1.2004, p. 44-53.
  • Pt. 33 de l’arrêt Ida, précité.
  • CJUE, 8 mars 2011, Gerardo Ruiz Zambrano c. Office national de l’emploi (ONEm), 34/09.
  • BARBOU DES PLACES (Ségolène), « Quel régime juridique pour la mobilité des personnes en Europe ? », LPA, no. 28, no. spécial, 29 septembre 2010, p. 4-11.
  • CJUE, 8 novembre 2012, Yoshikazu Ida, 40/11, pt. 34. La Cour indique que « pour répondre à la question posée par la juridiction de renvoi, il convient, au préalable, de vérifier si une personne dans une situation telle que celle du requérant au principal peut bénéficier des dispositions du droit dérivé qui, sous certaines conditions, prévoient l’attribution d’un titre de séjour dans un État membre à un ressortissant de pays tiers ». Ce n’est que « Si tel ne devait pas être le cas » qu’ « (...) il conviendrait ensuite de vérifier si une personne dans une situation telle que celle du requérant au principal, peut fonder un droit de séjour directement sur les dispositions du traité FUE concernant la citoyenneté de l’Union ».
  • CJUE, (deuxième chambre), 6 décembre 2012, O., S. c/Maahanmuuttovirasto et Maahanmuuttovirasto c/ L., C-356/11 et C-357/11, pt.
  • Article 4, paragraphe 1, de la directive 2003/109/CE.
  • Article 8, paragraphe 2, de la directive 2003/109/CE.
  • Article 16 de la directive 2004/38/CE, précité.
  • Voir dans ce sens, CJUE (grande chambre), 21 décembre 2011, Ziolkowski et Szeja, 424/10 et 425/10, pt. 33.
  • Pt. 36 de l’arrêt Ida, précité.
  • Sur cet aspect, voir pts. 38 et 39 de l’arrêt Ida, précité.
  • En vertu de la directive 2003/109/CE (article 7, paragraphe 1), afin d’acquérir le statut de résident de longue durée, le ressortissant de pays tiers concerné doit introduire une demande auprès des autorités compétentes de l’Etat membre dans lequel il réside. Aussi, en vertu de la directive, les Etats membres accordent le statut de résident de longue durée en tenant compte des années qui ont immédiatement précédé l’introduction de la demande en cause (article 4, paragraphe 1).
  • M. Ida séjourne légalement en Allemagne depuis janvier 2006.
  • Voir article 3, paragraphe 1, de la directive 2004/38.
  • Article 2, point 2, sous a) et d), de la directive 2004/38.
  • Pt. 51 de l’arrêt Ida, précité.
  • CJCE, grande chambre, 25 juillet 2008, Metock e.a., 127/08, Rec., 2008 p. I-6241, pt. 73 ; CJUE, 8 mars 2011, Gerardo Ruiz Zambrano c. Office national de l’emploi (ONEm), 34/09, pt. 39 ; CJUE, 5 mai 2011, Shirley McCarthy c. Secretary of State for Home Department, C-434/09, pt. 35; CJUE, (grande chambre), 15 novembre 2011, Dereci e.a., 256/11, pt. 56 ; CJUE, (deuxième chambre), 6 décembre 2012, O., S. c/Maahanmuuttovirasto et Maahanmuuttovirasto c/ L., C-356/11 et C-357/11, pt. 41.
  • Article 3, paragraphe 1, de la directive 2004/38.
  • Voir également pour des précisions concernant cette condition, CJCE, 25 juillet 2008, Metock e.a., 127/08, Rec. 2008 p. I-6241, pt. 63 et 89.
  • Pt. 61 de l’arrêt Ida, précité.
  • Point 63 de l’arrêt Ida, précité.
  • Article 2, point 2, sous d), de la directive 2004/38. Points 54 et 55, de l’arrêt Ida, précité. Voir également, CJCE, 19 octobre 2004, Zhu et Chen, 200/02, Rec., 2004, p. I-9925, pt. 43 et 44.
  • La Cour de justice a réaffirmé dans cet arrêt sa jurisprudence antérieure selon laquelle « le lien conjugal ne peut être considéré comme dissout tant qu’il n’y a pas été mis en terme par l’autorité compétente et que tel n’est pas le cas des époux qui vivent simplement de façon séparée, même lorsqu’ils ont l’intention de divorcer ultérieurement, de sorte que le conjoint ne doit pas nécessairement habiter en permanence avec le citoyen de l’Union pour être titulaire d’un droit dérivé de séjour (pt. 58 de l’arrêt Ida).
  • La Cour de justice a notamment indiqué qu’il importait peu que les personnes concernées soient entrées en même temps que le citoyen de l’Union dans l’Etat membre d’accueil. Voir CJCE, 25 juillet 2008, Metock e.a., 127/08, Rec., 2008 p. I-6241, pt. 93 ; CJCE, 19 décembre 2008, Sahin, C-551/07, Rec., p. I-10453, pt. 28.
  • Mme V. TRSTENJAK, concl. sur CJUE, Ida, précité, pts. 41 à 51.
  • CJUE, 5 septembre 2012, Rahman e.a., C-83/11.
  • Pt. 66 de l’arrêt Ida, précité.
  • Pt. 67 de l’arrêt Ida, précité. 
  • Pt. 68 de l’arrêt Ida, précité.
  • Ibidem.
  • CJCE, 19 octobre 2004, Zhu et Chen, 200/02, Rec., 2004, p. I-9925.
  • CJCE, 11 décembre 2007, Eind, C-291/05, Rec. p. I-10719.
  • Pt. 71 de l’arrêt Ida, précité.
  • Pt. 72 de l’arrêt Ida, précité.
  • Pt. 77 de l’arrêt Ida, précité. Voir, dans le même sens, CJCE, 29 mai 1997, Kremzow / Republik Österreich, 299/95, Rec., 1997, p. I-2629.
  • Ibidem.
  • CJCE, 26 juin 2007, Ordre des barreaux francophones et germanophone e.a., 305/05, Rec., 2007, p. I-5305, pt. 28 et jurisprudence citée ; CJCE, 19 novembre 2009, Sturgeon e.a.,402/07 et 432/07, Rec., 2009, p. I-10923, pt. 48.
  • Sur ce dernier point, v. V. TRSTENJAK, concl. sur CJUE, Ida, précité, pt. 55.
  • Pt. 78 de l’arrêt Ida, précité. V. égal. CJUE, (grande chambre), 15 novembre 2011, Dereci e.a., 256/11, pt. 71.
  • Sur ces positions doctrinales, v. V. TRSTENJAK, concl. sur CJUE, Ida, précité pt. 74.
  • Par ailleurs, les Explications relatives à la Charte des droits fondamentaux font référence à cette jurisprudence constante de la Cour.
  • Dans ce sens, V. TRSTENJAK, concl. sur CJUE, Ida, précité pt. 74.
  • CJUE, (grande chambre), 15 novembre 2011, Dereci e.a., C-256/11, pt. 72.
  • CJUE, (grande chambre), 15 novembre 2011, Dereci e.a., C-256/11, pt. 72.
  • CJUE, 12 mai 2011, Runevič-Vardyn et Wardyn, C-391/09, pts. 66, 89 et 90.
  • CJUE, (grande chambre), 23 novembre 2010, Tsakouridis, C-145/09, Rec., 2010, p. I-11979, pt. 52.
  • CJUE, (deuxième chambre), 6 décembre 2012, O., S. c/Maahanmuuttovirasto et Maahanmuuttovirasto c/ L., C-356/11 et C-357/11, pt. 78.
  • Directive 2003/86/CE du Conseil du 22 septembre 2003 relative au droit au regroupement familial, JO, n° L 251 du 03/10/2003 p. 12-18.
  • V. TRSTENJAK, concl. sur CJUE, Ida, précité, pts. 52-57.
  • V. TRSTENJAK, concl. sur CJUE, Ida, précité,  pt. 54.
  • Pt. 79 de l’arrêt Ida, précité : « il y a lieu de vérifier, parmi d’autres éléments, si la réglementation nationale en cause a pour but de mettre en œuvre une disposition du droit de l’Union, le caractère de cette réglementation et si celle-ci poursuit des objectifs autres que ceux couverts par le droit de l’Union, même si elle est susceptible d’affecter indirectement ce dernier, ainsi que s’il existe une réglementation du droit de l’Union spécifique en la matière ou susceptible de l’affecter ».
  • Pt. 80 de l’arrêt Ida, précité.