Fiscalité

Contrariété au droit de l'Union de la redevance d'utilisation des infrastructures routières instituée par l'Allemagne

CJUE 18 juin 2019 (Grande Chambre) République d'Autriche soutenue par Royaume des Pays - Bas c/ République fédérale d'Allemagne soutenue par le Royaume du Danemark.

    Par la présente décision, la cour de justice juge que l'Allemagne a violé le principe de non- discrimination selon la nationalité ainsi que les principes de libre circulation des marchandises et de libre prestation de services en instituant une redevance due à raison de l'utilisation des routes et autoroutes fédérales par des véhicules particuliers de moins de 3,5 tonnes mais dont étaient exonérés les conducteurs et propriétaires dont le véhicule est immatriculé en Allemagne.

    Cette affaire est emblématique de la montée en puissance des égoïsmes nationaux. En effet, l'institution de la redevance a résulté d'une promesse électorale faite à l'occasion des élections au Bundestag en 2013 tendant à faire participer les ressortissants des autres Etats au financement des infrastructures routières lorsqu'ils les utilisent. Le financement desdites infrastructures par l'impôt payé par les seuls contribuables allemands est apparu obsolète et inéquitable. Mais si le thème de la juste répartition des charges nécessitant un rééquilibrage a recueilli l'adhésion, sa mise en oeuvre technique s'est heurtée à de multiples contraintes et notamment à celles résultant du droit de l'Union.

    Particularité procédurale rarissime, c'est un autre Etat membre, l'Autriche, soutenue par les Pays - Bas, qui a engagé l'action en manquement contre l'Allemagne, elle - même soutenue par le Danemark, à raison de la discrimination indirecte selon la nationalité résultant de la loi allemande. Cette initiative autrichienne, critiquant le repli sur soi de l'Allemagne, atteste de la confiance très forte portée par d'autres Etats dans la valeur des principes fondateurs du droit de l'Union.

    La loi allemande relative à la redevance d'utilisation des infrastructures routières enfreignait manifestement le principe de non - discrimination selon la nationalité. En théorie, elle bénéficie d'un champ d'application général, la redevance étant due quel que soit l'Etat d'immatriculation du véhicule particulier. Concernant ceux immatriculés dans d'autres Etats que l'Allemagne, la redevance résulte d'une vignette acquittée par les propriétaires ou conducteurs de ces véhicules particuliers, d'un montant variable en fonction de la durée prévisible d'utilisation des infrastructures routières allemandes. En revanche, pour les véhicules particuliers immatriculés en Allemagne, le tarif de la redevance annuelle, d'un montant maximal de 130 euros, est compensé par une exonération de la taxe sur les véhicules automobiles, pour un montant au moins équivalent à celui de la redevance. En d'autres termes, la charge financière de la redevance due pour l'utilisation des infrastructures routières pèse exclusivement sur les propriétaires et conducteurs de véhicules particuliers immatriculés dans les autres Etats. Le dispositif est censé opérer un partage des charges au moyen d'un nouveau prélèvement, sans que soit demandé un effort financier supplémentaire aux ressortissants allemands.

    Consciente des risques juridiques encourus par son dispositif, l'Allemagne s'est efforcée de lui conférer un habillage convenable, moderne et attractif. Il relève toutefois davantage de la communication que de l'expertise juridique. La Cour de justice n'a pas été dupe. Elle a solennellement rappelé le fondement même du droit de l'Union selon lequel la compétence des Etats doit s'exercer dans le respect du droit communautaire, y compris dans les matières qui leur sont réservées. La cour ne se borne pas à invalider le dispositif au regard des seules dispositions du droit de l'Union relatives au principe de non - discrimination et à l'interdiction des entraves à la libre circulation. Elle va au - delà en démontrant l'incohérence de la législation allemande au regard des objectifs mêmes que cet Etat déclarait poursuivre. La cour poursuit un objectif d'exemplarité à destination des autres Etats membres qui seraient tentés d'instituer à leur tour de semblables dispositifs discriminatoires.

I. Comment communiquer efficacement aux fins de justifier une discrimination avérée en fonction de la nationalité ?

    D'un point de vue formel et procédural, l'Allemagne a distingué deux éléments en réalité indissociables, à savoir d'une part l'institution d'une redevance d'utilisation des infrastructures routières et autoroutières fédérales, d'application universelle, et d'autre part une exonération de la taxe sur les véhicules automobiles immatriculés en Allemagne, à hauteur du montant de la redevance. Sur le fond, l'Allemagne a invoqué trois séries de justifications.

La première est tirée de la volonté de l'Etat de mettre en oeuvre le principe de l'"utilisateur-payeur". Il fonde le système même de la redevance qui est perçue en contrepartie de la fourniture d'un service. Son inspiration est celle - là même qui justifie le slogan du "pollueur-payeur". C'est une conception a priori plus équitable qu'un financement par l'impôt assuré par la généralité des contribuables dès lors qu'un grand nombre de ces derniers finance des charges dont ils ne retirent aucun profit ni aucune contrepartie directe. Le financement indifférencié des charges publiques par l'impôt et l'absence de contrepartie directe à son paiement sont inévitablement sources de frustrations de la part de ceux qui s'estiment perdants du fait de la mutualisation des charges communes. Le sentiment est exacerbé lorsque les bénéficiaires sont également les ressortissants d'autres Etats. A l'inverse, le paiement personnalisé de chaque prestation paraît plus juste car mieux adapté aux besoins et aux ressources de chacun. En réalité, la conception de "l'utilisateur-payeur", d'inspiration individualiste et libérale, peut être un facteur d'inégalités lorsque le coût est intégralement répercuté sur l'usager dont les ressources peuvent être insuffisantes pour accéder au service.

La deuxième justification avancée par l'Allemagne se rapporte précisément au rétablissement de l'égalité devant les charges publiques par le principe de "l'utilisateur-payeur". Le système antérieur a conduit au financement des infrastructures routières par les seuls contribuables allemands au moyen de leurs impôts. Ils ont supporté une charge économique exclusive alors que les utilisateurs des routes, ressortissants des autres Etats, n'ont pas contribué à l'effort financier tout en bénéficiant de l'utilisation desdits ouvrages. Circonstances aggravantes, ces mêmes propriétaires et conducteurs de véhicules particuliers immatriculés en Allemagne sont amenés à supporter une double taxation. Ils devraient acquitter la redevance d'utilisation des infrastructures routières alors qu'ils sont déjà redevables de la taxe annuelle sur les véhicules automobiles.

    Il serait donc conforme à l'équité et à la cohérence requise des pouvoirs publics de prévoir une exonération de la redevance d'utilisation des infrastructures pour les redevables de la taxe annuelle. La redevance ne doit donc s'appliquer qu'aux seuls propriétaires et conducteurs de véhicules particuliers immatriculés dans les autres Etats, dont ils ont la nationalité dans l'immense majorité des cas.

En dernier lieu, l'Allemagne s'est prévalu de sa compétence fiscale réservée en matière de fiscalité directe, en l'occurence pour instituer une exonération de la taxe annuelle sur les véhicules automobiles. Elle a aussi revendiqué une entière liberté pour substituer un nouveau système de financement des ouvrages par les utilisateurs à un système ancien par l'impôt qu'elle juge dépassé et inéquitable.

    En réalité, cette problématique est omniprésente dans la gestion de toutes les collectivités publiques. Leurs gestionnaires sont inévitablement confrontés à la question du financement des ouvrages et des services publics par les contribuables et par les usagers dans des proportions variables qu'il leur convient de déterminer en fonction de divers critères propres à chaque situation.    

    L'Allemagne a aussi invoqué l'objectif de protection de l'environnement mais sans apporter aucune précision sur la poursuite de cet objectif, absent dans les modalités techniques de la redevance définies par la loi.

II. La non conformité indiscutable du dispositive du droit de l’Union

    Les manquements allégués de l'Allemagne à ses obligations ont été reconnus fondés par la cour statuant en Grande Chambre, à l'exception d'un seul visant les modalités de perception de la redevance.

    1. La discrimination indirecte selon la nationalité a résulté de l'application combinée des deux dispositifs associant l'institution de la redevance d'utilisation et une exonération en cas de paiement de la taxe annuelle sur les véhicules automobiles. Or, ces deux dispositifs forment un tout indissociable dès lors qu'ils concernent les mêmes redevables, qu'ils sont dépendants et qu'ils procèdent d'une élaboration concommitante dans le temps.

    La qualité de débiteur de la redevance d'utilisation des infrastructures résultant formellement de la loi disparaît par l'effet d'une autre disposition prévoyant l'exonération de la redevance en cas de paiement de la taxe annuelle.

    La discrimination selon la nationalité, au détriment des propriétaires et conducteurs de véhicules particuliers immatriculés dans d'autres Etats membres, est patente dès lors que les situations sont objectivement identiques. Par - delà le critère formel de l'Etat d'immatriculation des véhicules, c'est la nationalité de son propriétaire ou conducteur qui justifie la différence de traitement à raison de la même utilisation des infrastructures routières.

    2. L'identification d'une entrave apportée à la libre circulation des marchandises par la loi allemande ne souffrait pas davantage de discussion.

Certes, la redevance d'utilisation des infrastructures n'est pas perçue directement sur les produits transportés en tant que tels. Cependant, dès lors qu'elle est prélevée à l'occasion du franchissement de la frontière et qu'elle frappe les marchandises livrées au moyen de véhicules légers de moins de 3,5 tonnes, elle renchérit le prix des marchandises en provenance des autres Etats membres et affecte ainsi leur compétitivité.

     L'Allemagne a contesté en vain la qualification d'entrave à l'accès à son marché intérieur au motif, d'une part que la redevance litigieuse ne constitue qu'une modalité de vente des marchandises et d'autre part, que ses incidences sont trop aléatoires et indirectes pour porter atteinte à la libre circulation des marchandises.

    Ces objections n'ont pas été jugées pertinentes eu égard à la réalité des entraves apportées au transport des marchandises c'est - à - dire à leur circulation, les conditions de leur vente n'étant pas en cause.

    3. Pour les mêmes motifs, la cour juge que le paiement de la redevance d'utilisation des infrastructures routières par les seuls propriétaires et conducteurs de véhicules particuliers immatriculés dans les autres Etats membres que l'Allemagne méconnaît le principe de libre prestation des services. En effet, l'obligation de paiement de la redevance renchérit le coût des prestations de services fournies par des prestataires établis dans les autres Etats membres et qui se déplacent en Allemagne au moyen de leur véhicule. Le marché allemand des services devient moins attractif pour ces prestataires établis dans les autres Etats membres. De même, les destinataires des services établis dans les autres Etats membres supportent également un coût indu lorsqu'ils utilisent leur véhicule particulier pour se déplacer en Allemagne. Les prestations de services entre Etats membres différents sont grevées d'un coût spécifique qui ne s'applique pas aux prestations de services purement internes.

    4. Enfin, la cour a jugé que l'Allemagne a manqué à ses obligations à l'égard des transporteurs des autres Etats membres utilisant des véhicules de transport dits "légers" de moins de 3,5 tonnes, résultant de la clause de standstill.

L'Allemagne a méconnu les obligations imposées aux Etats membres par l'article 92 du TFUE prévoyant que jusqu'à l'établissement des dispositions visées à l'article 91§1 du traité, et sauf adoption à l'unanimité par le Conseil d'une mesure accordant une dérogation, aucun des Etats membres ne peut rendre moins favorables dans leur effet direct ou indirect à l'égard des transporteurs des autres Etats membres, par rapport aux transporteurs nationaux, les dispositions diverses régissant la matière au 1er janvier 1958 ou, pour les Etats adhérents, à la date de leur adhésion.

Or, les activités de transport dites "léger" n'ont pas fait l'objet d'une réglementation au niveau de l'Union, relativement notamment à la taxation de l'utilisation des routes par les véhicules. L'Allemagne ne pouvait unilatéralement discriminer au détriment des transporteurs des autres Etats membres et en faveur de ses transporteurs nationaux.

5. L'ensemble des manquements invoqués par l'Autriche a été reconnu fondé excepté celui concernant la discrimination alléguée dans les modalités de la perception de la redevance d'utilisation des infrastructures routières.

    Selon l'Autriche, sont discriminatoires au détriment des propriétaires et conducteurs dont le véhicule est immatriculé dans un autre Etat que l'Allemagne, les dispositions relatives aux contrôles aléatoires, à l'immobilisation du véhicule en infraction, au recouvrement a posteriori de la redevance, au prononcé de l'amende et au versement d'une caution.

    Mais la Cour n'a pas suivi cette argumentation, pour deux raisons. En premier lieu, il n'apparaît pas que les dispositions critiquées visent exclusivement les propriétaires et conducteurs dont le véhicule est immatriculé dans un Etat membre autre que l'Allemagne. En second lieu, l'immatriculation du véhicule dans un autre Etat que l'Allemagne, et partant, la domiciliation dans cet autre Etat, constitue une différence objective de situation par rapport à une immatriculation et une domiciliation en Allemagne. Aucune discrimination n'est identifiable en présence de situations différentes, le caractère approprié des dispositions contestées étant par ailleurs reconnu.

    Cette appréciation fait application d'une solution générale réitérée en matière fiscale selon laquelle la situation des résidents et des non - résidents est différente, sauf exception, justifiant par là - même des modalités d'imposition spécifiques aux non - résidents.

III- Le constat des incohérences du dispositive allemande au regard des objectifs assignés

    Il n'entre pas dans la compétence de la cour de porter des appréciations sur la cohérence des réformes engagées par un Etat dès lors que le droit de l'Union n'est pas en cause.

    Mais en présence du dispositif allemand visant à taxer spécifiquement les utilisateurs du réseau routier allemand domiciliés dans les autres Etats membres, qui pourrait faire école et inspirer d'autres Etats, la cour n'a pas pu s'empêcher de relever les incohérences avérées par rapport aux objectifs supposément poursuivis par cet Etat.

    La mise au point est d'autant plus nécessaire que le principe de "l'utilisateur-payeur" invoqué par l'Allemagne peut conduire les Etats à restreindre le champ des services gratuits financés par l'ensemble des contribuables. Il peut les inciter à multiplier les services payants à la demande, le cas échéant assurés par des délégataires, pour un coût pouvant excéder les possibilités financières des utilisateurs.

    En tout état de cause, le système de "l'utilisateur- payeur" supposément mis en oeuvre par l'Allemagne s'est écarté sur trois points essentiels de l'esprit de la réforme.

    - En premier lieu, la loi assujettit à la redevance annuelle d'utilisation des infrastructures tous les propriétaires et conducteurs de véhicules immatriculés en Allemagne, sans leur offrir la possibilité d'opter pour une vignette d'une durée d'utilisation modulable et plus brève correspondant à leurs besoins.

    - En second lieu, ces mêmes propriétaires et conducteurs bénéficient d'une exonération dès lors qu'ils sont redevables de la taxe annuelle sur les véhicules automobiles à hauteur du montant équivalent à celui de la redevance. L'utilisation des infrastructures n'est plus le fait générateur de la redevance et celle - ci est totalement absorbée par le paiement de la taxe annuelle due à raison de la propriété du véhicule.

    Le principe de "l'utilisateur - payeur" ne s'applique en réalité qu'aux ressortissants des autres Etats membres dont le véhicule est immatriculé dans ces Etats.

    - En dernier lieu, la supposée compensation opérée entre le montant de la redevance d'utilisation des infrastructures et celui de la taxe annuelle relève d'une pure conjecture, s'agissant de versements de nature différente difficilement comparables.

    Le lien devant exister entre le montant acquitté et l'utilisation des infrastructures fait totalement défaut.

    En définitive, cette affaire atteste de l'impossibilité de distinguer, parmi les ressortissants communautaires faisant usage des grandes libertés dans l'espace européen, des utilisateurs nationaux gratuits des infrastructures et des utilisateurs payants ressortissants des autres Etats membres. Le système de "l'utilisateur payeur" doit être simple et strictement égalitaire entre les usagers, et ce type de financement ne saurait remplacer celui résultant de l'impôt.