Parlement européen

Une définition objective des limites de l'acte d'exécution - quand la procédure est soeur jumelle de la démocratie européenne

CJUE, 5 septembre 2012, Parlement c. Conseil, Aff. C-355/10.

Dans l’arrêt du 5 septembre 2012, la grande Chambre de la Cour de justice s’est prononcée sur la question – classique – de la conformité d’un acte d’exécution à l’habilitation contenue dans un acte de base. Cependant depuis le Traité de Lisbonne, l’opposition entre acte législatif et acte exécutif prend une sonorité très largement constitutionnelle au sein de l’importante question de l’équilibre institutionnel. L’affaire initiée par le recours en annulation du Parlement européen donne ainsi l’occasion à la juridiction européenne de renforcer la place de l’institution parlementaire dans le système décisionnel. En effet, si la solution au fond n’est pas étonnante, la motivation retenue est plus marquante au regard des arguments sur lesquels elle s’appuie, et participe du renforcement de la garantie démocratique et parlementaire du processus décisionnel au sein de l’Union. A l’image du célèbre aphorisme de Rudolf von Jhering sur l’importance de la procédure, la Cour de justice rappelle que des enjeux d’une nature tout à fait fondamentale peuvent se cacher derrière des exigences formelles.

Le contentieux concerne un acte d’exécution pris en application du règlement (CE) n° 562/2006 du Parlement européen et du Conseil, du 15 mars 2006. Celui-ci établit un code communautaire relatif au régime de franchissement des frontières par les personnes (code frontières Schengen), et régit plus précisément deux types d’activité : d’une part les vérifications aux frontières, et d’autre part la surveillance aux frontières, qu’il définit à l’article 2§11 comme « la surveillance des frontières entres les points de passage et la surveillance des points de passage frontaliers en dehors des heures d’ouvertures fixées ». Le régime de la surveillance aux frontières, qui s’applique notamment aux frontières maritimes, est défini à l’article 12 du code. Les §1 à 4 prévoit l’objet de la surveillance, les pouvoirs des gardes-frontières et les modalités d’exercice de la surveillance, tandis que le §5 (tel qu’il résulte durèglement n°296/2008) ouvre la possibilité d’adopter des « mesures supplémentaires » afin de « modifier des éléments non essentiels [du CFS] en le complétant » dans le cadre de la procédure de réglementation avec contrôle établie par l’article 5bis de la « deuxième décision comitologie »[1].

Conformément à cette disposition, des mesures d’exécution de portée générale peuvent être adoptées pour modifier les éléments non essentiels d’un acte de base, soit en supprimant de tels éléments, soit en ajoutant des éléments non essentiels.

En application de cette procédure, la Commission a donc transmis une proposition de décision au comité de représentants des Etats membres. En absence d’avis de celui-ci dans le délai imparti, le texte a ensuite été présenté au Conseil et au Parlement. Le Conseil envisageant d’adopter les mesures proposées, le Parlement avait alors un délai de quatre mois pour s’opposer à la majorité de ses membres à l’adoption de la proposition de décision. Dans le silence du Parlement, le Conseil a finalement adopté les dispositions en cause par unedécision 2010/252/UE en date du 26 avril 2010.

Cette mesure a pour but, selon ses considérants, de préciser les règles applicables à la surveillance des frontières maritime assurée par les gardes-frontières dans le cadre des opérations coordonnées par l’ Agence européenne pour la gestion de la coopération opérationnelle aux frontières extérieures des Etats membres de l’Union européenne (« Agence Frontex ») instituée par le règlement (CE) 2007/2004. L’annexe de la décision, divisée en deux parties, prévoit d’une part les règles applicables à la coopération opérationnelle cordonnée par l’Agence, et d’autre part les lignes directrices applicables aux cas de recherche et de sauvetage et au débarquement des opérations coordonnées par l’Agence. L’article 1er de la décision précise que les lignes directrices de la partie II de l’annexe sont non-contraignantes, bien qu’elles fassent « partie du plan opérationnel élaboré pour chaque opération coordonnée par l’Agence ».

Si le Parlement européen n’a pas pris position contre la mesure au cours de la procédure d’adoption, faute de mobiliser la majorité nécessaire pour ce faire, il entend cependant contester sa validité dans le cadre d’un recours en annulation. Les conclusions adressées en ce sens à la Cour s’appuient sur la violation du fondement de l’habilitation octroyée au pouvoir d’exécution par l’article 12§5 : les compétences effectivement mises en œuvre dépasseraient l’étendue de l’habilitation et l’adoption des dispositions en cause relèverait en réalité du pouvoir législatif. Après avoir écarté l’exception d’irrecevabilité soulevée par le Conseil, la juridiction européenne a fait droit à la demande du Parlement tout en maintenant les effets de la décision annulée jusqu’à l’adoption d’une nouvelle réglementation.

I. Sur la recevabilité : distinction claire du contrôle politique et du contrôle juridique des actes d’exécution

La reconnaissance d’un droit de recours au Parlement, identique à ceux du Conseil et de la Commission, constitue selon les termes de l’avocat général « un élément-clé de l’architecture constitutionnelle de l’Union et l’une des étapes du processus de démocratisation de son cadre institutionnel »[2]. Depuis que le Parlement s’est vu reconnaître la qualité de requérant privilégié[3], son droit de recours ne saurait dès lors être conditionné, ni par la démonstration d’un intérêt à agir, ni même par la position prise par l’institution dans la procédure d’adoption de l’acte en cause.

En effet, la Cour prend soin de distinguer deux types de contrôle. Elle considère, que le fait de ne pas avoir exercé un droit de veto lors d’un contrôle de nature politique ne saurait entraîner la disparition du droit du Parlement de déclencher un contrôle de légalité de nature juridictionnel (sans qu’il n’y ait lieu de différencier en fonction des moyens d’annulation invoqués). Outre leur différence de nature, ces deux contrôles s’opposent également quant à la capacité de déclenchement : alors que le premier appartient à la majorité (renforcée dans le cadre de la réglementation sous contrôle), le second est à la portée de la minorité. Dès lors, au regard de l’importance démocratique du contrôle juridictionnel pour la protection de la minorité parlementaire, il y a donc lieu de considérer comme inconditionnel le droit de recours de l’institution, et d’écarter l’exception d’irrecevabilité. Cette analyse est par ailleurs confirmée par les données de l’espèce : l’abstention de l’institution s’explique par un large consensus sur le fond de l’acte (dont le maintien des effets sera demandé malgré l’annulation), malgré les réserves exprimées quant au fondement juridique et à la procédure d’adoption de celui-ci.

Il faut approuver le raisonnement de la Cour, et souligner son apport à la démocratisation de l’Union. Alors que toute solution inverse au sujet de la recevabilité serait revenue à accepter de faire ployer les principes d’un parlementarisme européen naissant devant l’importance des enjeux politiques, le juge semble indiquer qu’il faut au contraire d’autant plus garantir la place du Parlement dans la fonction législative que les enjeux sont importants. Protégeant la fonction de l’institution représentative dans le processus décisionnel, la juridiction n’en oublie pas pour autant les aspects humains et pratiques en jeu dans les opérations de recherche et de sauvetage réglementées par la décision attaquée.

II. Sur le fond : soumission des choix politiques au contrôle juridictionnel

Le Parlement invoquait trois moyens au soutien de sa demande : la décision attaquée ajouterait des éléments essentiels nouveaux au CFS, modifierait des éléments essentiels du CFS et modifierait le règlement Frontex. Il s’agissait en définitive de vérifier si la décision attaquée n’excédait pas les compétences définies à l’article 12§5 du CFS[4]. La Cour ne va cependant s’appuyait que sur le premier moyen pour faire droit à la demande du Parlement, et annuler la décision tout en maintenant ses effets jusqu’à l’entrée en vigueur d’un nouveau dispositif.

A. Cadre du contrôle juridictionnel des actes d’exécution : définition objective et appréciation concrète des limites de l’exécution

Afin de savoir si la décision excède l’habilitation de l’article 12§5, il fallait vérifier si elle ajoutait des dispositions essentielles au règlement de base. Pour ce faire, la juridiction communautaire va développer une analyse de la distinction entre acte législatif et acte d’exécution, qui reprend la jurisprudence Köster[5] dans laquelle elle distingue acte de base et acte d’exécution. La motivation de l’arrêt s’articule donc autour de la notion classique des « éléments essentiels de la matière », érigée en critère distinctif depuis 1970 et dont la définition doit permettre de déterminer quelles sont les « compétences et limites du pouvoir d’exécution ».

S’il arrive que soient reconnues à la Commission de larges compétences, lui permettant l’adoption de dispositions normatives au titre de son pouvoir d’exécution, « en dehors de [la PAC], ou de secteurs comparables, la jurisprudence de la Cour est toutefois plus restrictive ». Ainsi, note l’avocat général, dans « l’arrêt Vreugdenhil et van der Kolk[6], en matière de tarif douanier commun, la Cour a précisé qu’ “une telle interprétation large des pouvoirs de la Commission ne peut être retenue que dans le cadre qui est propre aux réglementations des marchés agricole” »[7].

La jurisprudence antérieure[8] rappelait en ce sens que, s’il appartient au législateur de définir dans l’acte d’habilitation ce que ne sont pas les « éléments essentiels » d’un acte de base, les choix opérés, de même que l’exercice de ce pouvoir d’exécution, restent toutefois soumis au contrôle juridictionnel. La Cour considère, à ce titre, que doivent être considérées comme des éléments essentiels non susceptibles d’être réglementés dans le cadre de la procédure d’adoption d’un acte d’exécution, les « dispositions qui ont pour objet de traduire les orientations fondamentales de la politique communautaire ». Selon les termes de l’avocat général, de telles « limites doivent en outre être identifiées sur la base du contenu de la disposition d’habilitation, du contenu et des finalités de l’acte de base, ainsi que de son économie générale »[9], ce qui implique que les éléments essentielles de la matière et les limites du pouvoir d’exécution doivent être appréciées de manière circonstanciée.

En l’espèce, la Cour va donc devoir se pencher sur le contenu des deux parties de l’annexe de la décision attaquée, relatives aux opérations de coopération cordonnées par l’Agence, ainsi qu’à la recherche, au sauvetage et au débarquement des personnes soupçonnées de vouloir franchir illégalement une frontière maritime.

Le juge examine pour ce faire dans quelle mesure ces questions étaient susceptibles de faire l’objet d’une « délégation »[10] par le pouvoir législatif. La motivation mise en œuvre semble intéressante à un double titre :

- Tout d’abord, il est fait appel dans ce cadre à une définition intéressante et novatrice[11] des limites de l’habilitation possible, en recourant à l’idée selon laquelle l’adoption des éléments essentiels de la matière « nécessite d’effectuer des choix politiques relevant des responsabilités propres du législateur de l’Union »[12]. Ce faisant l’arrêt commenté semble amorcer une combinaison de l’approche substantielle de l’acte législatif avec un impératif politique de « parlementarisation » du processus décisionnel au sens de l’Union. Quoiqu’il en soit de ces perspectives, la Cour déduit classiquement de ce partage de compétence, que « les mesures d’exécution ne sauraient ni modifier des éléments essentiels d’une réglementation de base ni compléter celle-ci par de nouveaux éléments essentiels »[13].

- Ensuite, afin d’appliquer cette ligne de partage, et contrairement à l’argumentation du Conseil selon laquelle il reviendrait au seul pouvoir législatif de déterminer les règles essentielles de la matière, la juridiction va réaffirmer que la définition des éléments essentiels doit reposer sur des « éléments objectifs »[14], déterminés au regard des caractéristiques et des particularités du domaine concerné et susceptibles d’être contrôlés par la Cour.

B. Mise en œuvre du contrôle : identification de « choix politiques relevant de la responsabilité du législateur » et d’une incidence sur les droits fondamentaux

S’agissant du contenu du CFS, qui est notamment relatif à la surveillance des frontières, la Cour note qu’il est toutefois silencieux sur la question des pouvoirs des gardes-frontières à l’égard des personnes soupçonnées de vouloir entrer irrégulièrement sur le territoire lors de leur appréhension et postérieurement à celle-ci. C’est donc par rapport à ce silence, qu’il convient d’apprécier le dispositif de la décision mise en cause par le recours du Parlement. Or, le juge observe que d’une part le point 2.4 de la partie I de l’annexe de l’acte attaqué confère aux gardes-frontières des pouvoirs d’arrestation, d’arraisonnement, de fouille, de saisie des navires, de reconduite vers la frontière et de coercition à l’égard des individus ; et que d’autre part la partie II de l’annexe porte des lignes directrices qui doivent obligatoirement être intégrées au plan opérationnel à mettre en œuvre dans le cadre des opérations coordonnées par l’Agence Frontex, et qui prévoient une obligation d’assistance et de secours, ainsi que des règles de débarquement des personnes, donnant préférence au débarquement sur le territoire d’Etats tiers.

Mettant alors en œuvre le critère des « choix politiques relevant des responsabilités du législateur », la Cour constate que l’attribution par l’annexe de tels pouvoirs de coercition aux gardes-frontières implique « la pondération d’intérêts divergent en cause sur la base d’appréciations multiples »[15], au sens où leur étendue et leurs conditions de mise en œuvre sont susceptibles de définitions variables, et que leur exercice est susceptible d’entrer en confrontation avec les droits souverains d’Etats tiers.

Mais, la motivation retient un second élément d’appréciation de la nature des règles portées par la décision contestée (pourtant écarté dans un arrêt antérieur[16]), en notant que celles-ci « permettent des ingérences dans des droits fondamentaux des personnes [appréhendées par les gardes-frontières] d’une importance telle qu’est rendue nécessaire l’intervention du législateur de l’Union »[17].

Dans cette motivation – innovante – la Cour précise donc deux critères objectifs susceptibles de permettre le contrôle de la distinction des règles essentielles et non essentielles : l’existence d’une liberté de choix, la nécessité d’un arbitrage, entre des solutions opérant une mise en balance différente des intérêts en cause, et l’importance de l’atteinte portée aux droits fondamentaux.

La juridiction communautaire en déduit que ces dispositions doivent être qualifiées d’éléments essentiels de la matière. Elles ne peuvent en conséquence être adoptées dans un acte d’exécution, et devraient être soumises à une procédure législative.

C. Portée de l’annulation : maintien temporaire des effets des dispositions relatives aux « éléments essentiels de la matière »

Avant de conclure, le juge s’arrête sur trois questions d’importance moindre :

- Tout d’abord sur la question de la nature décisoire des dispositions de l’annexe. Selon la Cour, l’identification de « règles essentielles » relevant du pouvoir législatif n’est pas remise en cause par leur qualification de dispositions « non contraignantes » ou de « lignes directrices » dans l’acte d’exécution. En effet, l’analyse de leur objet et du dispositif dans lequel elles s’insèrent montre qu’elles ont vocation à être mises en œuvre dans les plans opérationnels, qui fixent « de manière précise les conditions de déploiement des équipes »[18] et dont l’officier de coordination a pour mission d’assurer le respect. La vérification de la qualité de règles essentielles n’est donc pas susceptible de s’arrêter à la qualification expressément retenues dans l’acte sous examen juridictionnel, mais doit s’apprécier de manière concrète et systémique[19].

- Ensuite, sur la question du caractère séparable des dispositions de la décision : si l’acte comprend des dispositions relatives aux modalités pratiques de la surveillance, susceptibles d’être qualifiés d’éléments non essentiels de la matière, la connexité des opérations de surveillance et des opérations de sauvetage induit le caractère inséparable de l’ensemble des dispositions adoptées par la décision[20].

- Enfin, sur la modulation des effets de l’annulation : le juge admet conformément à la demande du Parlement, qu’il y a lieu de tenir compte des intérêts en cause pour éviter que ne soit porté atteinte au « bon fonctionnement des opérations en cours ou futures qui sont coordonnées par l’Agence, et, partant, à la surveillance des frontières extérieures maritimes »[21].

En conséquence, la juridiction prononce, sans examiner les second et troisième moyens de la requête, l’annulation dans son intégralité de la décision 2010/252/UE, tout en maintenant les effets de l’acte en attentant l’entrée en vigueur d’une nouvelle réglementation dans un délai raisonnable.

Notes de bas de page