Contrôles aux frontières, asile et immigration

Effets de la CEDH dans le droit des Etats membres de l'Union et égalité de traitement entre résidents de longue durée et nationaux en matière d'aide au logement

CJUE, grande chambre, 24 avril 2012, Servet Kamberaj contre Istituto per l’Edilizia sociale della Provincia autonoma di Bolzano (IPES) et autres, aff. C-571/10.

Dans la présente affaire, était en cause le mode de calcul des fonds destinés à alimenter l’aide au logement dans la Province autonome de Bolzano (Italie). Il résultait de la législation nationale que les paramètres de ce calcul étaient différents selon que les fonds étaient destinés, d’une part, aux italiens et aux citoyens européens et, d’autre part, aux ressortissants d’Etats tiers – y compris, et c’était tout l’enjeu de l’affaire, ceux bénéficiant du statut de résidents de longue durée. En raison de ce mode de calcul, les fonds disponibles pour l’aide au logement des résidents d’Etats tiers étaient proportionnellement moindre, au regard de leur importance numérique et de leurs besoins, que ceux disponibles pour l’aide au logement des italiens et des citoyens européens.

Saisie sur cette situation de sept questions préjudicielles par le Tribunale di Bolzano, la Cour n’en retiendra finalement que deux, les autres étant irrecevables pour absence de lien avec l’affaire au principal. La Cour rejette notamment pour irrecevabilité les questions tenant à la compatibilité entre le droit national et la directive 2000/43/CE du Conseil du 29 juin 2000 relative à la mise en œuvre du principe de l'égalité de traitement entre les personnes sans distinction de race ou d'origine ethnique, au motif que cette directive n’est pas applicable en l’espèce. En effet, la différence de traitement contestée au principal est fondée sur la nationalité (citoyen européen / ressortissant d’Etats tiers) et non la race ou l’origine ethnique.

La Cour répond assez lapidairement à la première des deux questions préjudicielles qu’elle accepte d’examiner au fond, qui portait sur l’effet immédiat d’éviction de la Convention européenne des droits de l’homme en droit interne (1). Elle accorde plus de temps à l’analyse de la seconde de ces deux questions, celle liée à la question de l’égalité de traitement entre résidents de longue durée et nationaux en matière d’aide au logement (2).

1. L’absence d’effet immédiat d’éviction de la Convention européenne des droits de l’homme dans l’ordre interne des Etats membres

La première des deux questions préjudicielles que la Cour accepte d’examiner au fond tendait à savoir si, en cas de conflit entre une règle de droit national et la Convention européenne des droits de l’homme, la référence opérée à cette dernière par l’article 6 TUE impose au juge national d’appliquer directement les dispositions de cette convention, en l’espèce l’article 14 de celle-ci ainsi que l’article 1er du protocole n° 12, qui posent tous les deux le droit à la non-discrimination, en écartant l’application de la règle de droit national incompatible, sans être tenu de soulever préalablement une question de constitutionnalité devant la Corte costituzionale. L’on aura reconnu ici la problématique de l’effet immédiat d’éviction, résultant de la jurisprudence Simmenthal, dont il résulte que « le juge national chargé d’appliquer, dans le cadre de sa compétence, les dispositions du droit communautaire, a l’obligation d’assurer le plein effet de ces normes en laissant au besoin inappliquée, de sa propre autorité, toute disposition contraire de la législation nationale, même postérieure, sans qu’il ait à demander ou à attendre l’élimination préalable de celle-ci par voie législative ou par tout autre procédé constitutionnel »[1].

Le problème en ce qui concerne la Convention européenne des droits de l’homme est que, bien évidemment, elle n’est pas une « disposition du droit communautaire ». Bien que mentionnée à l’article 6§3 TUE comme source matérielle des principes généraux du droit, la Convention européenne des droits de l’homme n’est pas en elle-même une source formelledu droit de l’Union[2]. A telle enseigne, d’ailleurs, que l’avocat général Bot, dans ses conclusions, avait estimé que cette question devait être rejetée comme irrecevable en raison de l’incompétence de la Cour pour interpréter des dispositions qui ne font pas partie du droit de l’Union. L’on n’insistera pas ici sur cette énième manifestation de la porosité entre incompétence et irrecevabilité en matière de question préjudicielle. La Cour, quant à elle, rappelle certes que « conformément à l’article 6, paragraphe 3, TUE, les droits fondamentaux, tels qu’ils sont garantis par la CEDH et tels qu’ils résultent des traditions constitutionnelles communes aux États membres, font partie du droit de l’Union en tant que principes généraux », mais estime que « l’article 6, paragraphe 3, TUE ne régit pas la relation entre la CEDH et les ordres juridiques des États membres et ne détermine pas non plus les conséquences à tirer par un juge national en cas de conflit entre les droits garantis par cette convention et une règle de droit national ».

Il est certes vrai que cette approche n’est pas dépourvue d’un certain formalisme : la juridiction eût-elle formulé sa question en mentionnant le principe d’égalité, en tant qu’il est un principe général du droit de l’Union européenne, la réponse eût pu être tout autre, et la jurisprudence Simmenthal eût pu trouver à s’appliquer. L’on pourrait même se demander si la Cour n’aurait pas pu, en l’espèce, accorder à la question préjudicielle posée la juridiction nationale la « grâce » qu’elle accorde à tant d’autres questions préjudicielles, celle de la reformuler pour lui donner une plus grande pertinence. Et l’on se souviendra d’ailleurs que c’est exactement ce qu’avait fait le Conseil d’Etat français dans l’arrêt CNB[3] lorsqu’il reformula un moyen tiré de l’incompatibilité d’une directive avec la Convention européenne des droits de l’homme en moyen tiré de l’incompatibilité de ladite directive avec un principe général du droit communautaire.

La position tranchée que la Cour a choisi d’adopter pourrait éventuellement se comprendre au regard du pouvoir qu’elle se reconnaît de longue date pour « filtrer » celles des dispositions et des interprétations de la Convention européenne des droits de l’homme qui peuvent être « transmuées » en principes généraux du droit de l’Union. La Cour a en effet estimé, dans son célèbre arrêt Internationale Handelsgesellschaft, que « la sauvegarde [des droits fondamentaux] (…) doit être assurée dans le cadre de la structure et des objectifs de la Communauté »[4], ce qui implique la nécessaire adaptation de ces droits, quelle que soit leur source, à ces derniers. Il y aurait alors une bonne raison d’insister sur le fait qu’il ne faut pas confondre la Convention européenne des droits de l’homme et les principes généraux qui s’en inspirent. Mais outre que la Cour n’a finalement fait qu’un usage plus que modéré de ce pouvoir de filtrage, force est de reconnaître que ce pouvoir de filtrage est aujourd’hui fortement limité par la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, dont l’article 52§3 stipule que « dans la mesure où la présente Charte contient des droits correspondant à des droits garantis par la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'Homme et des libertés fondamentales, leur sens et leur portée sont les mêmes que ceux que leur confère ladite convention ».

Mais sans doute la Cour a-t-elle jugé bon d’insister sur l’étanchéité formelle qui existe encore entre les deux systèmes, alors que l’art. 6§2 TUE prévoit la prochaine adhésion de l’Union à la Convention. Lorsque celle-ci sera advenue, la question relative à un éventuel effet immédiat d’éviction de la Convention européenne des droits de l’homme pourra éventuellement se reposer. Mais un tel effet, dans la mesure où il ne bénéficie qu’au droit de l’Union, ne pourra vraisemblablement bénéficier à la Convention européenne des droits de l’homme que dans le champ d’application du droit de l’Union.

2. L’égalité de traitement entre résidents de longue durée et nationaux en matière d’aide au logement

La deuxième question à laquelle la Cour accepte de répondre porte sur la compatibilité du mécanisme de calcul des fonds alloués à l’aide au logement avec la directive 2003/109/CE du Conseil du 25 novembre 2003 relative au statut des ressortissants de pays tiers résidents de longue durée, en particulier en ce que celle-ci, en son article 11, impose l’égalité de traitement entre nationaux et résidents de longue durée dans un certain nombre de domaines.

La Cour commence par relever qu’il existe effectivement une différence de traitement entre situations comparables. La différence en question réside dans le mode de calcul des fonds alloués dont il résulte que le budget pour l’aide au logement des ressortissants d’Etats tiers est plus vite épuisé que celui pour les citoyens européens. Il s’agit là, on peut le relever, d’une approche audacieuse de la différence de traitement, axée non pas sur les critères d’allocation de la prestation mais sur le mode de calcul du budget qui lui est alloué.

Restait à déterminer si cette différence de traitement concernait un domaine dans lequel l’article 11 de la directive impose l’égalité de traitement (a) puis à vérifier s’il était possible de déroger à ce principe (b).

A. L’applicabilité contingente à l’aide au logement du principe d’égalité de traitement entre résidents de longue durée et nationaux

C’est en particulier sur le d) de l’art. 11§1 que la Cour développe son analyse. En vertu de cette disposition, « le résident de longue durée bénéficie de l’égalité de traitement avec les nationaux en ce qui concerne (…)  la sécurité sociale, l’aide sociale et la protection sociale telles qu’elles sont définies par la législation nationale ». Il fallait alors déterminer si l’aide au logement est constitutive d’une « aide sociale ». Mais le problème résidait ici dans le renvoi que fait cette disposition à la législation nationale. Comme le relève l’avocat général Bot dans ses conclusions, « la présence d’une telle mention à l’article 11, paragraphe 1, sous d), de la directive 2003/109 contraste avec d’autres actes de l’Union qui visent également à établir une égalité de traitement en matière sociale. Ainsi, l’article 3, paragraphe 1, sous e) et f), de la directive 2000/43 vise «la protection sociale, y compris la sécurité sociale et les soins de santé», de même que «les avantages sociaux» sans renvoyer aux droits des États membres pour la définition de ces notions. Par ailleurs, l’article 12, sous c), de la directive 2005/71/CE du Conseil, du 12 octobre 2005, relative à une procédure d’admission spécifique des ressortissants de pays tiers aux fins de recherche scientifique, ainsi que l’article 14, paragraphe 1, sous e), de la directive 2009/50 font référence, pour définir les branches de la sécurité sociale, au règlement (CEE) n° 1408/71 du Conseil, du 14 juin 1971, relatif à l’application des régimes de sécurité sociale aux travailleurs salariés, aux travailleurs non salariés et aux membres de leur famille qui se déplacent à l’intérieur de la Communauté, et à l’annexe du règlement (CE) n° 859/2003 du Conseil ».

Il apparaît dès lors logique que la Cour se refuse à donner une définition autonome de la notion d’aide sociale et renvoie au juge national la responsabilité de déterminer si, en vertu du droit national, l’aide au logement peut être constitutive d’une telle aide sociale.

L’on notera pourtant que la Cour a déjà pu, par le passé, s’affranchir d’un tel renvoi. Ainsi l’article 2, sous 1), de la directive 93/104/CE du Conseil, du 23 novembre 1993, concernant certains aspects de l'aménagement du temps de travail[5] définissait la notion de temps de travail comme « toute période durant laquelle le travailleur est au travail, à la disposition de l’employeur et dans l’exercice de son activité ou de ses fonctions, conformément aux législations et/ou pratiques nationales ». Cela n’a pas empêché la Cour d’estimer que « la circonstance que la définition de la notion de temps de travail fait référence aux ‘législations et/ou pratiques nationales’ ne signifie pas que les États membres peuvent déterminer unilatéralement la portée de cette notion »[6]. Sans doute, dans la présente espèce, la Cour n’a-t-elle pas voulu forcer la lettre de la directive, qui renvoie explicitement la « définition »de l’aide sociale à la législation nationale.

Cependant, consciente de l’entorse au principe fondamental d’interprétation uniforme du droit de l’Union[7] que constitue un tel renvoi, la Cour encadre la marge d’interprétation du juge national d’une telle sorte que l’on ne peut guère qu’y voir une incitation assez nette à la qualification de l’aide au logement en aide sociale.

D’une part, la Cour estime que « l’absence d’une définition autonome et uniforme, au titre du droit de l’Union, des notions de sécurité sociale, d’aide sociale et de protection sociale et le renvoi au droit national, figurant à l’article 11, paragraphe 1, sous d), de la directive 2003/109, relatif auxdites notions n’impliquent pas que les États membres puissent porter atteinte à l’effet utile de la directive 2003/109 lors de l’application du principe d’égalité de traitement prévu à cet article ». Or, l’un des buts premiers de la directive est l’intégration du résident de longue durée[8]. Et il est difficile de considérer que l’aide au logement, qui permet l’acquisition d’un domicile et, partant, l’intégration de la personne dans le tissu économique et social national, ne participe pas de ce but.

D’autre part, les Etats doivent respecter les droits fondamentaux garantis dans l’ordre juridique de l’Union lorsqu’ils mettent en œuvre le droit de l’Union. Cela inclut l’article 34 de la Charte. Or, aux termes du paragraphe 3 de ce dernier article, afin de lutter contre l’exclusion sociale et la pauvreté, l’Union, et donc les États membres lorsqu’ils mettent en œuvre le droit de cette dernière, « reconnaît et respecte le droit à une aide sociale et à une aide au logement destinées à assurer une existence digne à tous ceux qui ne disposent pas de ressources suffisantes, selon les modalités établies par le droit de l’Union et les législations et pratiques nationales ».

La Charte est donc utilisée pour limiter l’effet « fragmentant » du renvoi à la législation nationale. En associant « aide sociale » et « aide au logement », la Charte incite fortement la juridiction nationale à une interprétation de la première comme incluant la seconde. Qui plus est, en accolant à la directive interprétée un droit fondamental, la Cour lui accorde un surcroît de valeur qui doit nécessairement peser dans l’appréciation du juge national. Cependant, comme le relève la Cour, l’article 34§3 renvoie lui aussi aux « législations et pratiques nationales » : le surcroît de valeur ainsi voulu par la Cour peut s’en trouver obéré. Il y a peut-être même ici un effet contre-productif, en ce que la Charte confirme la marge d’appréciation laissée sur ce point aux Etats membres.

Par ailleurs, reste le problème paradoxal de l’applicabilité de l’article 34 : celui-ci, comme toutes les dispositions de la Charte, ne s’impose à l’Etat membre que lorsqu’il met en œuvre le droit de l’Union[9]. Or, en l’espèce, l’Etat italien ne peut passer pour mettre en œuvre la directive que si l’aide au logement est bien constitutive d’une aide sociale au sens de la directive, donc… au sens de la législation nationale ! C’est qu’en réalité, ici, la Cour fait de la Charte non pas une norme qu’il conviendrait d’appliquer à l’espèce mais un référentiel destiné à guider (et en réalité, à élargir) l’appréciation par le juge national de l’applicabilité de la directive.

On notera pour terminer que la Cour ne se penche pas sur le point f) de l’article 11§1. Or, celui-ci concerne l’égalité de traitement entre résidents de longue durée et nationaux en ce qui concerne « l’accès aux biens et aux services et la fourniture de biens et de services à la disposition du public, ainsi que l’accès aux procédures d’attribution d’un logement ». On peut se demander si ce point ne présentait pas des virtualités plus intéressantes pour l’affaire, surtout dans la mesure où il ne comporte pas de renvoi à la législation nationale. L’on relèvera cependant que l’avocat général Bot, dans ses conclusions, a explicitement rejeté l’applicabilité de cette disposition. Il a en effet estimé que « le litige au principal porte sur les conditions d’octroi d’une aide au logement et non sur les conditions d’attribution d’un logement social par des autorités publiques » et que « le dispositif relatif à l’aide au logement qui est en cause dans la présente affaire n’a pas directement pour objet de réglementer l’accès au logement, même s’il est incontestable que la mise en œuvre de ce mécanisme peut avoir un effet concret sur la possibilité qu’ont certaines personnes d’accéder à un logement ». Par conséquent, selon lui, « seule une interprétation particulièrement large de l’article 11, paragraphe 1, sous f), de la directive 2003/109, en vertu de laquelle cet article devrait être compris comme couvrant toute règle pouvant avoir un effet sur l’accès au logement, permettrait de faire entrer le dispositif provincial contesté dans le champ d’application de cette disposition ». On peut regretter que la Cour n’ait pas tranché cette question de la possibilité d’une telle interprétation large. Cette réponse eût en outre pu être utile pour la juridiction nationale, surtout si l’on considère que la Cour ne tranche pas elle-même la qualité d’aide sociale de l’aide au logement en cause, même si elle incite fortement la juridiction nationale à reconnaître une telle qualité.

B. L’impossible dérogation au principe d’égalité de traitement entre résidents de longue durée et nationaux en matière d’aide au logement

L’article 11§4 de la directive dispose que, « [e]n matière d’aide sociale et de protection sociale, les États membres peuvent limiter l’égalité de traitement aux prestations essentielles ». La question est donc de savoir si, dans l’hypothèse où l’aide au logement serait une aide sociale, l’Italie pourrait se prévaloir de cette dérogation.

La Cour déduit alors du principe selon lequel la dérogation est d’interprétation stricte la conclusion selon une autorité publique, que ce soit au niveau national, régional ou local, ne saurait invoquer la dérogation prévue à l’article 11§4 de la directive 2003/109 que si les instances compétentes dans l’État membre concerné pour la mise en œuvre de cette directive ont clairement exprimé qu’elles entendaient se prévaloir de cette dérogation. Or, continue la Cour, il ne ressort pas du dossier que la République italienne aurait marqué son intention de recourir à la dérogation au principe d’égalité de traitement prévue à l’article 11§4 de la directive 2003/109.

On ne peut qu’être perplexe face à ce raisonnement.

On peut d’une part s’interroger sur la logique sous-jacente : comment la Cour passe-t-elle du principe d’interprétation stricte des dérogations à la nécessité d’une intention de se prévaloir de la dérogation ? Si l’on en croit les conclusions de l’avocat général Bot, il s’agit là d’une conséquence du principe de sécurité juridique, qui « fait partie des principes généraux du droit communautaire [et qui] exige, notamment, que les règles de droit soient claires, précises et prévisibles dans leurs effets, en particulier lorsqu’elles peuvent avoir sur les individus et les entreprises des conséquences défavorables »[10].

Reste cependant, d’autre part, une interrogation sur les modalités de cette « intention » : comment doit-elle se manifester ? Et quand doit-elle se manifester ? Au moment de l’adoption de la mesure nationale litigieuse ? Devant le juge national ?

En outre, et alors même que le constat d’une absence « d’intention marquée » de l’Italie d’utiliser la dérogation aurait suffi à la Cour pour conclure à l’inapplicabilité de ladite dérogation, le juge de l’Union estime nécessaire de s’interroger sur le point de savoir si l’aide au logement fait ou non partie des « prestations essentielles » pour lesquelles l’Etat ne saurait déroger au principe d’égalité de traitement.

Il ressort du treizième considérant de ladite directive que la notion de bénéfices ou de prestations essentiels couvre au moins le revenu minimal de subsistance, l’aide en cas de maladie ou de grossesse, l’aide parentale et les soins de longue durée. L’aide au logement n’est donc pas citée, mais comme l’indiquent les termes « au moins », il s’agit d’une liste non exhaustive.

Ce même considérant énonce que les modalités d’attribution de ces bénéfices ou prestations doivent être déterminées, conformément à ce considérant, par la législation nationale. La Cour estime cependant que le renvoi au droit national ainsi opéré est limité aux modalités d’attribution des prestations en cause, à savoir la détermination des conditions d’accès et du niveau de telles prestations ainsi que des procédures y relatives. Il en résulte que le sens et la portée de la notion de « prestations essentielles » figurant à l’article 11§4 de la directive 2003/109 doivent être recherchés en tenant compte du contexte dans lequel s’inscrit cet article et de l’objectif poursuivi par cette directive, à savoir l’intégration des ressortissants de pays tiers qui ont résidé légalement et durablement dans les États membres. En d’autres termes, la notion de « prestations essentielles » doit recevoir une définition autonome.

Et la Cour d’ajouter alors que l’article 11§4 de la directive 2003/109 doit être compris comme permettant aux États membres de limiter l’égalité de traitement dont bénéficient les titulaires du statut accordé par la directive 2003/109, à l’exception des prestations d’aide sociale ou de protection sociale octroyées par les autorités publiques, que ce soit au niveau national, régional ou local, qui contribuent à permettre à l’individu de faire face à ses besoins élémentaires tels que la nourriture, le logement et la santé. Où l’on voit donc la Cour trancher lapidairement la question des besoins élémentaires de l’homme, qui agite les philosophes depuis l’Antiquité, de la distinction entre besoins et désirs par les stoïciens jusqu’à la hiérarchie des besoins de Maslow[11] ! Pour arriver à cette conclusion, la Cour mobilise à nouveau l’article 34 de la Charte, selon lequel l’Union reconnaît et respecte le droit à une aide sociale et à une aide au logement destinées à assurer une existence digne à tous ceux qui ne disposent pas de ressources suffisantes.

L’on en arrive donc, pour conclure, à cette situation quelque peu surprenante où la détermination des prestations couvertes par le principe d’égalité entre résidents de longue durée et nationaux est déterminée par le droit national alors que leur éventuel caractère « essentiel » est déterminé par le droit de l’Union européenne. Et notamment, en l’espèce, alors que la Cour renvoie à la juridiction le soin de déterminer si l’aide au logement est une aide sociale au sens de l’article 11, elle n’hésite pas à conclure avec fermeté que, si tel est le cas, cette prestation est nécessairement « essentielle », et donc insusceptible de faire l’objet de la dérogation prévue par ce même article 11.

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