Contrôles aux frontières, asile et immigration

Le traitement particulier accordé aux réfugiés de Palestine subsiste alors même qu’ils ne peuvent plus bénéficier de l’assistance de l’UNRWA

CJUE (gde chbre) 19 décembre 2012, Mostafa Abed El Karem El Kott, Chadi Amin A Radi, Hazem Kamel Ismail contre Bevandorlasi es Allampolgarsagi Hivatal, Affaire C-364/11.

Quelques années après l’arrêt Bolbol[1], la Cour de Justice vient apporter de nouvelles précisions concernant les conditions à remplir par les personnes sollicitant l’octroi du statut de réfugié.

Suite à une demande de décision préjudicielle formée par la Cour de Budapest, la Cour est dans cette affaire conduite à interpréter l’article 12 §1 a) de la directive 2004/83/CE, et à clarifier les conditions dans lesquelles des réfugiés palestiniens ne bénéficiant plus de la protection de l’Office de secours et de travaux des Nations unies pour les réfugiés de Palestine dans le Proche Orient (UNRWA) peuvent se prévaloir de cette directive.

Un bref rappel du contexte juridique s’impose : En premier lieu la convention de Genève du 28 juillet 1951 relative au statut des réfugiés, « pierre angulaire du régime juridique international de protection des réfugiés »[2] définit dans son premier article un réfugié comme toute personne, qui, «  craignant avec raison d’être persécutée du fait de sa race, de sa religion, de sa nationalité, de son appartenance à un certain groupe social ou de ses opinions politiques, se trouve hors du pays dont elle a la nationalité et qui ne peut ou, du fait de cette crainte, ne veut se réclamer de la protection de ce pays ; ou qui, si elle n’a pas de nationalité et se trouve hors du pays dans lequel elle avait sa résidence habituelle à la suite de tels évenements, ne peut ou, en raison de ladite crainte, ne veut y retourner ».

Le point D de cet article prévoit que cette convention n’est pas applicable « aux personnes qui bénéficient actuellement d’une protection ou d’une assistance de la part d’un organisme ou d’un institution des Nations Unies autre que le Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés ». Autrement dit, les personnes bénéficiant de l’assistance de l’UNRWA ne relèvent pas du champ d’application de cette convention. Toutefois, cette disposition prévoit que « lorsque cette protection ou cette assistance aura cessé pour une raison quelconque sans que le sort de ces personnes ait été définitivement réglé, conformément aux dispositions y relatives adoptées par l’Assemblée générale des Nations Unies, ces personnes bénéficieront de plein droit du régime de cette Convention ».

La directive 2004/83 reprend cette définition et cette exception dans ses articles 2 c) et 12 §1. Ce dernier prévoit notamment que « tout ressortissant d’un pays tiers ou apatride est exclu du statut de réfugié : a) lorsqu’il relève de l’article 1er section D, de la convention de Genève, concernant la protection ou l’assistance de la part d’un organisme ou d’une institution des Nations Unies autre que le Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés. Si cette protection ou cette assistance cesse pour quelque raison que ce soit, sans que le sort de ces personnes ait été définitivement réglé conformément aux résolutions pertinentes de l’Assemblée générale des Nations unies, ces personnes pourront ipso facto se prévaloir de la présente directive ».

Le litige au principal concerne trois apatrides d’origine palestinienne qui ont été contraints, à la suite de diverses manifestations de violence et d’intimidations, de quitter le Liban où ils vivaient dans des camps de réfugiés de l’UNRWA. A leur arrivée en Hongrie, ils ont demandé à bénéficier du statut de réfugié, statut qui leur a été refusé par l’Office de l’immigration et de la nationalité (BAH). Les demandeurs se fondaient sur l’article 12 § 1 a) de la directive 2004/83 et faisaient valoir que dans la mesure où l’assistance de l’UNRWA avait cessé, devait alors leur être reconnu automatiquement un droit à la reconnaissance du statut de réfugié. Le BAH considèrait pour sa part que le fait de pouvoir « ipso facto se prévaloir » de la directive 2004/83 n’impliquait pas une reconnaissance automatique du statut de réfugié, ces termes ne faisant qu’ouvrir la possibilité d’une reconnaissance du statut de réfugié. La Cour de Budapest a donc décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour de justice deux questions préjucielles portant d’une part sur le lien entre le fait de se prévaloir de la directive et la reconnaissance du statut de réfugié, et d’autre part sur les caractéristiques et les implications de la cessation de l’assistance de l’UNRWA.

La Cour a considéré que la cessation de protection « pour quelque raison que ce soit » s’appliquait à la situation des demandeurs, c’est à dire à la situation de personnes qui cessent de bénéficier de la protection de l’UNRWA pour des raisons qui échappent à leur propre contrôle et qui sont indépendantes de leur volonté, charge aux Etats responsables de la demande d’asile de vérifier qu’ils ont été contraints de quitter la zone de protection et que l’UNRWA ne pouvait plus assurer leur mission auprès d’eux. Si ces conditions sont remplies, il en découle que le fait de pouvoir ipso facto se prévaloir de la directive 2004/83 implique la reconnaissance  par cet Etat de la qualité de réfugié.

La clarification des conditions permettant de se prévaloir de la directive 2004/83 suite à la cessation de l’assistance de l’UNRWA

Le principe posé par l’article 12§1 a) de la directive 2004/83, rappelons-le, est que ne peuvent pas prétendre au statut de réfugiés ceux qui bénéficient de la protection ou de l’assistance de la part d’un organisme ou d’une institution des Nations Unies autre que le HCR.

Comme le relève l’avocat général[3], l’UNRWA est l’unique organisme des Nations unies autre que le HCR visé par cette disposition. Il a été crée en 1949[4] afin de fournir une aide et une assistance  aux Palestiniens et à leurs descendants qui ont perdu leur domicile et leurs moyens de subsistance suite au conflit de l948 et qui résident au Liban, en Syrie, en Jordanie, en Cisjordanie et dans la Bande de Gaza. Son mandat est régulièrement renouvelé dépuis. Le rôle essentiel de l’UNRWA, plus que de la protection, est de fournir une assistance, notamment humanitaire à la population qui relève de son mandat.

Mais l’article 12 §1 a) prévoit ensuite que si cette protection cesse pour quelque raison que ce soit, sans que le sort de ces personnes ne soit réglé, ces personnes pourront alors ipso facto se prévaloir de la directive.

Il faut bien sûr rappeler que le sort des réfugiés palestiniens n’est pas réglé, comme le rappelle régulièrement l’Assemblée générale de l’ONU[5].

La Cour est ainsi amenée à se prononcer sur ce qu’il faut entendre par une protection qui cesse « pour quelque raison que ce soit ». Un départ volontaire de la zone de protection ou une simple absence ne peuvent pas entraîner une cessation de la protection. Ce n’est que dans l’hypothèse d’un départ contraint, indépendant de la volonté de la personne concernée que l’article 12 §1 a) peut s’appliquer. En l’espèce,les demandeurs au principal ont fait l’objet de menaces, vus leur maison incendiée (M. Abed El Karem El Kott) ont été arrêtés, torturés (M. A Radi),  ou encore vandalisés et menacés de mort (M. Kamel Ismail). Ils ont du fuir leurs camps de réfugiés pour le Liban, puis la Hongrie.

Ces situations constituaient, comme l’a confirmé le juge, un « état personnel d’insécurité grave » et que par conséquent l’UNRWA était dans l’impossibilité d’assurer aux demandeurs « des conditions de vie conformes » à sa mission.

Suivant les conclusions de l’Avocat général, la Cour estime que la cessation de la protection « pour quelque raison que ce soit » s’applique lorsque cet arrêt de la protection découle d’une raison qui échappe au contrôle de la personne concernée et ne dépend pas de sa volonté. C’est alors aux Etats membres chargés de la demande d’asile de vérifier ces éléments.

Ils devront vérifier, sur la base d’évaluations individuelles des demandes, que le demandeur a bien été contraint de quitter la zone d’intervention de l’UNRWA. Cela implique donc un examen des raisons qui ont poussé celui-ci à quitter la zone d’assistance, l’identification d’un état d’insécurité suffisamment grave et l’impossibilité qui en découle pour l’organisme de protection de remplir sa mission.

Cette évaluation de la pertinence de la demande est de façon générale prévue à l’article 4 de la directive 2004/83. Néanmoins, on peut imaginer que dans l’hypothèse particulière envisagée dans cette affaire, les Etats membres s’appuient sur le §4 de cet article 4 qui prévoit notamment que si le demandeur a fait l’objet d’atteintes graves ou de menaces directes en découle « un indice sérieux de la crainte fondée du demandeur d’être persécuté ».

Comme le relève l’Avocat général, il y a tout lieu de penser que dès que se posera la question de l’interprétation de « l’assistance qui cesse pour quelque raison que ce soit », il y aura nécessairement des problèmes de preuves qui se poseront[6].

Le fait de pouvoir ipso facto prévaloir de la directive 2004/83 entraîne la reconnaissance de la qualité de réfugié

Une fois que l’on considère que l’assistance de l’UNRWA a cessé dans les conditions prévues par l’article 12 § 1 a) , les demandeurs peuvent par conséquent, selon cette même disposition, « se prévaloir ipso facto » de la directive. La juridiction de renvoi a posé à la Cour la question de l’interprétation de cette notion, se demandant si elle implique que les personnes concernées peuvent se voir reconnaître automatiquement le statut de réfugié, ou si elles sont seulement considérés comme relevant du champ d’application personnel de la directive.

Afin d’interpréter cette notion, la Cour se réfère à la terminologie employée par la Convention de Genève, qui dispose que dans le même cas de figure, les personnes concernées « bénéficieront de plein droit du régime de cette convention ». C’est en se fondant sur cette formulation que le juge en déduit que les termes « ipso facto » doivent être interprétés comme « permettant aux personnes concernées de bénéficier de « plein droit » du régime de cette convention »[7].

Mais cette reconnaissance n’est bien entendu pas inconditionnelle. La simple cessation de l’assistance de l’UNRWA ne peut en effet entraîner la reconnaissance du statut de réfugié sans aucune condition. Ainsi, le demandeur devra apporter des éléments prouvant qu’il a effectivement bénéficié de l’assistance de l’UNRWA[8], et que cette assistance a cessé.

De plus, logiquement, le demandeur sera exclu du statut de réfugié s’il a commis un crime grave ou agit de façon contraire aux buts des Nations unies[9].

Enfin, la Cour relève également dans son raisonnement que contrairement à ce qui a pu être avancé par certains gouvernements, la possibilité de se prévaloir de plein droit de la directive (et donc de ne pas avoir à démontrer certaines conditions liées au statut de réfugié, comme notamment la crainte d’être persécuté) ne constitue pas une discrimination qui serait contraire au principe d’égalité de traitement. En effet, les personnes bénéficiant de l’assistance de l’UNRWA ayant dû quitter la zone d’intervention de cet organisme sont dans une situation différente de celle des demandeurs d’asile demandant l’octroi du statut de réfugié au sens de l’article 2 c) de la directive 2004/83, et comme le relève Mme Sharpston, « la Communauté internationale a délibérément choisi d’accorder un traitement spécial aux Palestiniens déplacés »[10].

Ainsi, le particularisme du traitement qui leur est accordé subsiste logiquement alors même qu’ils ne peuvent plus se prévaloir des mécanismes d’assistance que les instruments internationaux ont mis en place.

Notes de bas de page

  • CJUE 17 juin 2010, Nawras Bolbol, Aff. C-31/09, Rec. p. I-5539.
  • Considérant 3 de la directive 2004/83, repris par la Cour dans le point 11 de l’arrêt.
  • Conclusions E. Sharpston, point 5.
  • Par la résolution n° 302 (IV) de l’Assemblée générale de l’ONU du 9 décembre 1949 A/RES/302
  • Voir par exemple la résolution de l’Assemblée générale de l’ONU n° 66/72 du 12 janvier 2012, A/RES/66/72.
  • Conclusions E. Sharpston, point 84.
  • Point 71 de l’arrêt.
  • Point 76 de l’arrêt ; voir également le point 52 de l’arrêt Bolbol, précité.
  • Article 12 § 2 ou 3. Le demandeur ne doit pas non plus relever de la clause d’exclusion de l’article 12 §1 b).
  • Conclusions, point 76.