Le parquet français est une autorité judiciaire d’émission de mandats d’arrêt européens

Dans un tir groupé comprenant trois arrêts, la Cour de Justice indique que les parquets français (arrêt commenté ici), belges et suédois sont des autorités judiciaires d’émission au sens de la décision-cadre 2002/584. En ce sens ils peuvent continuer à émettre des mandats d’arrêt européen, la Cour n’exigeant pas que les parquets soient indépendants.

Les faits conduisant aux mandats d’arrêt européen n’ont que peu d’intérêt. Il faut simplement noter que cet arrêt est rendu suite des renvois préjudiciels en interprétation émis par les juridictions néerlandaises et luxembourgeoises qui s’interrogent sur la possibilité pour le ministère public français d’émettre les mandats. La Cour analyse le droit français et maintient la possibilité pour le ministère public d’émettre des mandats d’arrêt européen.

S’il s’agit bel un bien d’un soulagement pour la doctrine pénaliste française où un frisson s’était fait sentir au moment des questions préjudicielles néerlandaises et luxembourgeoises, l’arrêt ne manquera pas d’être largement commenté dans toute l’Europe.

Rappelons que c’est l’arrêt PI rendu par la Cour le 27 mai 2019[1] qui a suscité une vague de questions préjudicielles sur la possibilité pour les parquets d’émettre des mandats d’arrêt européens. Dans cet arrêt la Cour a refusé que les parquets allemands émettent des mandats d’arrêt européen car ceux-ci pouvaient – au moins en théorie – se voir adresser des instructions individuelles de la part du pouvoir exécutif. Ont alors émergé des doutes quant à la nécessité d’une autorité d’émission qui soit indépendante, alors même que le mandat d’arrêt européen ne se situe qu’au moment de l’enquête ou de l’exécution de la peine. La Cour de Justice, statuant sur conclusions contraires, refuse d’exiger l’indépendance de l’autorité d’émission (I). Celle-ci pose cependant des conditions afin de contrôler la « proportionnalité » du mandat d’arrêt européen au moment de l’exécution (II)

I. Pas d’exigence d’indépendance pour les autorités d’émission

La Cour commence par rappeler en observations liminaires, ce qui est en train de devenir le prérequis de tous les arrêts en matière de mandat d’arrêt européen. Elle rappelle ainsi sa jurisprudence Minister of Justice and Equality[2] dans laquelle elle avait eu à statuer sur la possibilité pour le juge d’exécution de refuser le renvoi vers la Pologne, la question se posant en raison des réformes effectuées et depuis sanctionnées par l’Union européenne[3]. Cet arrêt est utilisé pour rappeler la prévalence de la confiance mutuelle qui ne saurait être remise en cause que dans des circonstances exceptionnelles. Dès l’énoncé du principe on comprend que les juges luxembourgeois et néerlandais ne seront pas au cœur de la réflexion et qu’ils n’auront aucun pouvoir de contrôle.

La Cour s’interroge ensuite sur la portée de la notion « d’autorité judiciaire d’émission » en indiquant qu’il est indéniable que les membres du parquet participent de l’administration de la justice pénale de la France (éléments repris également pour les parquets belges et suédois) et que cela relève du libre choix procédural laissé aux Etats[4].

Vient ensuite l’un des considérant de principe de cet arrêt sur la question de savoir si les membres du parquet agissent de « manière indépendante[5] ». La manière indépendante, développée dans ces arrêts par la Cour vise une zone grise dans laquelle les parquets peuvent être des autorités d’émission de mandats d’arrêt européen sans avoir à revêtir les exigences de l’indépendance, développée notamment par la Cour strasbourgeoise. La Cour de Justice affirme que le ministère public agit de manière indépendance en s’assurant que les mandats d’arrêt européen ne peuvent pas être exigés par le pouvoir exécutif.

L’avocat général était quant à lui clairement en faveur d’une exigence d’indépendance pour les autorités d’émission[6]. Il estimait qu’il existe encore en France une trop grande perméabilité entre les juges du parquet et le Garde des Sceaux et que le seul article 30 du code de procédure pénale ne saurait suffire à garantir l’absence d’ingérence du pouvoir exécutif. Il relève notamment les possibilités d’émettre des instructions générales et la structure hiérarchique qui existe au sein du ministère public français[7]. Celui-ci se base alors textuellement sur la décision LM[8].

Ce n’est pas le choix de la Cour qui juge les garanties françaises suffisantes et considère que le parquet français agit de manière indépendante et qu’il peut continuer à émettre des mandats d’arrêt européen. Si la décision de la Cour est totalement justifiable et permet d’éviter des chamboulements qui ne seraient pas nécessairement utiles du point de vue des droits fondamentaux, il faut noter que le choix du vocabulaire peut être piégeux.

Quand la Cour affirme l’idée qu’il faut agir de manière indépendante, elle sous-entend qu’il existe des degrés dans l’indépendance et ainsi que le parquet français est suffisamment indépendant au contraire du parquet allemand. Aucune notion de l’indépendance n’est pourtant mobilisée et c’est bien la casuistique et les seuls liens directs entre le pouvoir exécutif et le parquet qui sont analysés. Le fait de parler d’indépendance peut conduire à la maladresse et c’est le cas au point 57 quand la Cour affirme que « L’indépendance du ministère public n’est pas non plus remise en cause par le fait que celui-ci est chargé de l’exercice de l’action publique ». Or, il est certain que l’indépendance du ministère public n’est pas remise en cause car tout d’abord celui-ci n’a pas à l’être – la Cour vient de le trancher - et ensuite il ne l’est pas. Affirmer que le ministère public est indépendant irait totalement à l’encontre de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’Homme sur la nécessité de juges indépendants dès lors qu’est en cause la sûreté d’un individu[9]. Gare aux maladresses donc, mais aussi aux conditions précautions qu’emporte l’émission d’un mandat d’arrêt européen par le parquet.

II. L’exigence de précautions pour le contrôle de la proportionnalité

La Cour rappelle que le mandat d’arrêt européen comprend deux niveaux de contrôle dans la mesure où l’émission d’un mandat d’arrêt européen exige préalablement l’émission d’un mandat d’arrêt national. Le mandat d’arrêt européen peut ainsi être émis simultanément ou postérieurement au mandat national. La Cour rappelle alors que l’exigence d’une protection juridictionnelle effective impose qu’un contrôle soit effectué à au moins l’un des deux niveaux dans les conditions qu’exigent ce niveau de protection[10]. En d’autres termes un juge indépendant doit pouvoir être saisi et doit pouvoir contrôler le mandat d’arrêt européen.

Un tel contrôle peut s’effectuer par deux moyens selon le moment de l’émission du mandat d’arrêt européen : au moment de l’émission du mandat national car les autorités disposent déjà de l’information qu’un mandat d’arrêt européen sera nécessaire. Ou dans le cadre d’un recours contre la décision d’émission, aucunement imposé par la décision-cadre de 2002. La Cour insiste dès ses observations préliminaires sur le fait qu’un tel recours n’est pas obligatoire et qu’il relève de la liberté procédurale des Etats de le mettre en place ou non. C’est donc à l’Etat membre de mettre en place un moyen permettant à un juge indépendant d’être saisi, la Cour n’impose rien mais les possibilités sont néanmoins réduites pour les Etats membres.

Concernant la portée du contrôle, alors qu’aucun droit fondamental n’est formellement invoqué, la protection juridictionnelle effective est mentionnée et son contrôle devrait s’effectuer dans le cadre d’un contrôle de la proportionnalité. La proportionnalité de l’émission d’un mandat d’arrêt européen est une exigence récente de la Cour[11]. Les contours de cette proportionnalité restent relativement flous la Cour exigeant simplement le juge « examine de façon objective, en prenant en compte tous les éléments à charge et à décharge, […] si ladite émission revêt un caractère proportionné[12] ». Cette proportionnalité doit certainement permettre d’éviter qu’un trop grand nombre de mandats d’arrêt européen soient émis pour des infractions ne justifiant pas une mesure aussi coûteuse, ou ne permettant pas d’attester d’une nécessité pour la société de faire déplacer la personne pour les investigations ou l’exécution de sa peine[13].

Ces nouvelles conditions ne permettent cependant pas de cacher l’essentiel du problème qui se situe dans un affaiblissement du niveau de protection dans certains Etats membres de l’Union européenne. Le contrôle effectué au niveau de l’Etat membre d’émission même étendu reste restreint et est inutile. On imagine en effet mal les juges du siège remettre en cause la décision politique de prendre un mandat d’arrêt européen à l’encontre d’une personne. De plus la Cour ne demande à aucun moment au juge du siège saisi du contrôle de vérifier la protection des droits fondamentaux de la personne, autre que la protection juridictionnelle effective, protection qui semble remplie dès lors que le juge a pu être saisi.

Ce n’est donc pas d’accentuer le contrôle de l’autorité d’émission qui permettra de rassurer de la conformité aux droits fondamentaux des situations des personnes remises mais bien une accentuation des contrôles externes à ces Etats. Difficile d’imaginer que la Cour autorise les juges d’exécution des mandats d’arrêt européen à le faire dans la mesure où cela fragiliserait largement la confiance mutuelle et entrainerait une forme de défiance et de surenchère entre les Etats membres. Malgré cette opposition de la Cour on assiste bien à ce phénomène dans la mesure où les renvois préjudiciels comme celui d’espèce se multiplient pour pointer les éventuelles faiblesses des autres systèmes. Un autre moyen serait pour la Commission de renforcer les recours en manquement à l’image de celui imaginé pour la Pologne mais n’empêchera pas l’affaiblissement général de la protection. La Cour sera donc sans aucun doute amenée à renforcer encore ses exigences sur les autorités d’émission, ajoutant encore d’autres conditions permettant de corriger les défaillances de la reconnaissance mutuelle.

Notes de bas de page

• CJUE, 27 mai 2019, OG & PI, C‑508/18 et C‑82/19 PPU. ECLI:EU:C:2019:456.
• CJUE, 18 juillet 2018, LM - Minister for Justice and Equality (Défaillances du système judiciaire)- C-216/18 PPU. ECLI:EU:C:2018:586.
• CJUE, 24 juin 2019, Commission c/ Pologne, C-619/18. ECLI: ECLI:EU:C:2019:531 CJUE, 5 novembre 2019, Commission c/ Pologne – indépendance des juridictions de droit commun, C-192/18. ECLI:EU:C:2019:924.
• CJUE, 1ère chbre, 12 décembre 2019, JR & YC, C-566/19 et C-626/19. ECLI:EU:C:2019:1077. Points 50 à 53.
• CJUE, JR & YC. Pré. Point 54.
• Concl. Avocat Général Campos Sanchez-Bordona, 26 novembre 2019, JR &YC, C-566/19 et C-626/19. ECLI:EU:C:2019:1012.
• Concl. Pré. Point 34 et suivants.
• Arrêt cité précédemment.
• Parmi beaucoup d’autres : CourEDH, 23 novembre 2010, Moulin c/ France, req. n°3710406.
• CJUE, JR & YC, Pré. Point 60.
• CJUE, 10 novembre 2016, Kovalkovas, C‑477/16 PPU. ECLI:EU:C:2016:861. (non mentionné dans cet arrêt mais largement repris dans CJUE, PI. Pré.
• CJUE, JR & YC. Pré. Point 61.
• On pense alors au nombre très importants de mandats d’arrêt européen émis par la Pologne ou encore de mandats d’arrêts émis suite à des vols de poules ou de vélos.