Politiques économique et monétaire

Modalités d’exercice de la compétence de la Banque centrale européenne dans la surveillance prudentielle des groupes bancaires

CJUE, 1ère chambre, 2 octobre 2019, Crédit Mutuel Arkéa contre Banque centrale européenne (BCE), aff. jointes C-152/18 P et C-153/18 P

CJUE, 1ère chambre, 2 octobre 2019, Crédit Mutuel Arkéa contre Banque centrale européenne (BCE), aff. jointes C-152/18 P et C-153/18 P

1. L’arrêt de la Cour de justice de l’Union européenne du 2 octobre 2019 contribue à affiner les modalités d’exercice des compétences de la Banque centrale européenne (ci-après « BCE ») après habilitation par le Conseil[1]. Cet arrêt de la première chambre précise en effet certaines des conditions dans lesquelles la principale institution monétaire de l’Union européenne peut assurer ses missions de surveillance prudentielle des groupes bancaires.

2. Par deux décisions fixant des exigences prudentielles applicables au groupe Crédit Mutuel[2], la BCE a organisé la surveillance prudentielle dudit groupe sur une base consolidée par l’intermédiaire de la Confédération nationale du Crédit Mutuel, l’organe central du réseau dénué de la qualité d’établissement de crédit. Elles fixent les exigences prudentielles applicables au groupe ainsi qu’aux établissements qui le composent, parmi lesquels Crédit Mutuel Arkéa. Ces décisions ont fait l’objet de deux recours en annulation introduits par le Crédit Mutuel Arkéa devant le Tribunal de l’Union européenne, qui les a rejetés intégralement le 13 décembre 2017 par deux arrêts[3]. Le Crédit Mutuel Arkéa a ensuite saisi de deux pourvois identiques la Cour de justice tendant à l’annulation des deux décisions litigieuses et des deux arrêts du Tribunal. Par sa première chambre, la Cour rejette ces pourvois en affaires jointes sans suivre entièrement l’analyse du Tribunal par substitution des motifs. Les principaux instruments juridiques invoqués par le requérant et faisant incidemment l’objet d’une interprétation du Tribunal puis de la Cour sont le règlement (UE) n° 575/2013 du 26 juin 2013 relatif à la surveillance prudentielle dans le domaine bancaire[4], dit « CRR », et le règlement n° 468/1014 du 16 avril 2014 sur le cadre interinstitutionnel du Mécanisme de surveillance unique, dit « MSU »[5]. Ces actes de droit dérivé mettent en œuvre l’article 127§6 du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (ci-après « TFUE »), jusqu'alors jamais interprété par les juridictions européennes.

3. La Cour a confirmé, sous conditions, la compétence de la BCE dans l’exercice de la surveillance prudentielle des groupes bancaires dont l’organisme central ne dispose pas de la qualité d’établissement de crédit, y compris à l’égard d’Arkéa, seconde plus importante caisse fédérale du Crédit Mutuel. Son interprétation singulière des bases juridiques des missions de contrôle de la BCE (I) entraîne d’importantes incidences qui clarifient la portée du pouvoir de surveillance prudentielle de l’institution monétaire (II).

I. L’interprétation des bases juridiques des missions de contrôle prudentiel de la Banque centrale européenne

4. Par cet arrêt, la Cour s’est pour la première fois prononcée sur l’habilitation de la mission de surveillance prudentielle de la BCE (A). Son rejet de l’interprétation littérale des dispositions entraîne une primauté téléologique de l’attribution des pouvoirs de surveillance prudentielle de la principale institution monétaire de l’Union européenne (B).

A. Le caractère inédit de l’interprétation et la spécificité de ses sources

5. L’habilitation de la mission de surveillance prudentielle de la BCE repose sur une disposition du TFUE. La présente affaire constituait l’opportunité d’interpréter pour la première fois la disposition de l’article 127§6 TFUE qui constitue la base juridique permettant de confier à la BCE des missions de contrôle prudentiel dans le secteur bancaire, plus précisément « des missions spécifiques ayant trait aux politiques en matière de contrôle prudentiel des établissements de crédit et autres établissements financiers, à l’exception des entreprises d’assurances »[6]. Au regard de l'enjeu, la position du Tribunal puis celle de la Cour étaient attendues.

6. Le caractère inédit de l'interprétation est couplé à ses spécificités dans les sources juridiques de sa motivation. Contrairement à la lecture du Tribunal[7], la Cour va s'appuyer sur l'article L. 511-31 du Code monétaire et financier (ci-après « CMF ») qui prévoit que les organes centraux représentent les établissements de crédit qui leur sont affiliés, qu’ils sont chargés de veiller à la cohésion de leur réseau ainsi que de s’assurer du bon fonctionnement des établissements affiliés et que, à cette fin, ils prennent toutes mesures nécessaires, notamment pour garantir la liquidité et la solvabilité de chacun de ces établissements comme de l’ensemble du réseau. Elle constate que le droit français, notamment jurisprudentiel, implique l’existence d’une obligation de transfert de fonds propres et de liquidités au sein du groupe Crédit mutuel aux fins de s’assurer que les obligations à l’égard des créanciers soient remplies, de telle sorte que la BCE est fondée à considérer que la condition énoncée à l’article 10 du règlement CRR est remplie. L'incidence directe de cette interprétation est d'emporter qualification du Crédit Mutuel en groupe bancaire[8], mais aussi d’indiquer que le droit national a un rôle dans la mission de surveillance de la BCE.

B. La primauté aux objectifs poursuivis par l’attribution des pouvoirs de surveillance prudentielle à la Banque centrale européenne

7. Le raisonnement juridique de la Cour est caractérisé par un important rejet de l’interprétation littérale des dispositions de droit primaire. Il suit la logique retenue par l'avocat général, qui soutient que « la détermination de la portée de l’article 127, paragraphe 6, TFUE et de l’habilitation y contenue au Conseil de confier à la BCE des missions spécifiques en matière de contrôle prudentiel dans le secteur bancaire doit nécessairement être effectuée à la lumière du système duquel cette disposition de droit primaire fait partie et des objectifs qu’elle poursuit »[9]. L'analyse des finalités de la disposition de droit primaire doit primer au titre que « l'exercice des missions de surveillance prudentielle bancaire vise à assurer la sécurité et la solidité des établissements de crédit lesquelles constituent une condition essentielle pour garantir la stabilité du système financier en général »[10], le lien étant établi avec la crise financière de 2008.

8. Par une lecture téléologique, la Cour souligne particulièrement que « l’exercice des missions de surveillance prudentielle bancaire visées à l’article 127, paragraphe 6, TFUE a pour objectif d’assurer la sécurité et la solidité des établissements de crédit, notamment celles des grands établissements de crédit et des groupes bancaires, afin de contribuer à garantir la stabilité du système financier de l’Union dans son ensemble »[11]. Cette position s'inscrit dans la logique fonctionnelle de régulation du système bancaire par le droit de l'Union européenne, à l'instar du recours aux organes indépendants dans l'Union économique et monétaire (Autorité bancaire européenne, Autorité européenne des marchés financiers, etc.). La BCE doit donc pouvoir exercer une surveillance prudentielle sur une base consolidée à l’égard d’un groupe indépendamment de la forme juridique de son organisme central. Cette dimension fonctionnelle des dispositions du traité telle que retenue par la Cour entraîne d’importantes clarifications sur la portée du pouvoir confié par le Conseil à la BCE dans le domaine de la surveillance prudentielle des groupes bancaires.

II. Les clarifications sur la portée du pouvoir de surveillance prudentielle de la Banque centrale européenne

9. Après confirmation de la compétence de la BCE dans la surveillance prudentielle des groupes bancaires dont l’organisme central ne dispose pas de la qualité d’établissement de crédit (A), la Cour qualifie le Crédit mutuel en groupe bancaire au sens des dispositions du droit de la surveillance prudentielle (B).

A. L’insubordination à la condition du critère organique d’établissement de crédit pour la surveillance sur base consolidée d’établissements affiliés à un organisme central

10. Le Crédit Mutuel Arkéa soutenait que le Tribunal avait commis une erreur de droit en jugeant que l’article 10§1 du CRR autorise la BCE à assujettir un groupe bancaire à une surveillance prudentielle consolidée, même lorsque l’organe central n’a pas la qualité d’établissement de crédit. Subséquemment, il ajoutait que l’interprétation du Tribunal était contraire à l’article 127§6 TFUE sur le fondement duquel a été pris le règlement-cadre MSU et que seuls des établissements de crédit ou des établissements financiers pouvaient relever du contrôle prudentiel de la BCE[12].

11. La position téléologique de la Cour, précédemment soulignée, est sous l’empire du principe de réalité. Sans possibilité pour la BCE d’exercer une surveillance prudentielle sur une base consolidée à l’égard d’un groupe bancaire, l’un d’eux pourrait se soustraire au contrôle de la BCE en raison de la seule forme juridique de son organe central, ce qui risquerait de porter atteinte à l’efficacité de la surveillance prudentielle. La Cour en déduit que « l’article 127§6 TFUE et l’article 1er du règlement n° 1024/2013 ne s’opposent pas à ce que la BCE exerce une surveillance prudentielle sur base consolidée à l’égard d’un groupe bancaire dont l’organisme central n’a pas la qualité d’établissement de crédit, dès lors que les conditions énoncées à l’article 10, paragraphe 1, du règlement n° 575/2013 sont remplies »[13]. Gardienne de ses pouvoirs, elle juge que l’exercice de la compétence de la BCE en matière de surveillance prudentielle ne saurait être « subordonné à la condition que la BCE dispose d’un tel pouvoir de sanction à l’égard d’une entité, telle qu’un organisme central au sens de l’article 2, point 21, sous c), du règlement n° 468/2014, faisant partie de ce groupe »[14], puisqu’aucun texte de droit de l’Union ne l’impose. Par cet arrêt, la Cour confirme que la BCE est compétente pour exercer une surveillance prudentielle sur une base consolidée à l’égard d’un groupe bancaire dont l’organisme central ne dispose pas de la qualité d’établissement de crédit dès lors que les conditions énoncées à l’article 10§1 du règlement CRR sont remplies.

B. La qualification du Crédit Mutuel en groupe bancaire au sens du droit européen de la surveillance prudentielle

12. Conformément aux conclusions de l’avocat général, la Cour juge que l’article L. 511-31 du CMF implique une obligation de transferts de fonds propres et de liquidités au sein du groupe Crédit Mutuel, contrairement aux prétentions du Crédit mutuel Arkéa et alors que le Tribunal ne s’était pas fondé sur l’article L. 511-31 du CMF. Ce point était critiqué par la Commission, qui demandait à la Cour de rejeter les pourvois du Crédit Mutuel Arkéa. Selon la gardienne des traités, la lecture de l’article L. 511-31 du CMF livrée par le Tribunal, pour lequel la disposition avait un caractère trop général pour que puisse en être déduite l’existence d’une obligation de transfert de fonds propres et de liquidités au sein du groupe Crédit Mutuel afin de s’assurer que les obligations à l’égard des créanciers soient remplies, était jugée trop restrictive : elle soutenait que cette disposition suffisait pour que la première condition énoncée à l’article 10§1 du CRR soit remplie.

13. La Cour s’appuie sur deux arrêts du Conseil d’État[15] qui interprètent cette disposition comme attribuant à la Confédération nationale du Crédit Mutuel des pouvoirs de contrôle administratif, technique et financier très étendus sur la totalité du réseau du Crédit Mutuel lui permettant d’instituer des mécanismes de solidarité contraignants, en tant qu’organe central du groupe Crédit Mutuel. Or, comme l’avait souligné l’avocat général dans ses conclusions, « ces pouvoirs lui permettant d’instituer, à tout moment, des mécanismes de solidarité contraignants, tels que des obligations de transferts de fonds propres et des liquidités pouvant être imposés au membres du réseau »[16]. En conséquence de cette analyse très matérielle du fonctionnement du groupe bancaire, la Cour a admis la demande de substitution de motifs de la Commission et a retenu la qualification de groupe bancaire pour le Crédit Mutuel au sens du droit européen de la surveillance prudentielle.

Notes de bas de page

  • CJUE, 1ère chambre, 2 octobre 2019, Crédit Mutuel Arkéa contre Banque centrale européenne, aff. jointes C-152/18 P et C-153/18 P, ECLI:EU:C:2019:810.
  • Décision ECB/SSM/2015 – 9695000CG7B84NLR5984/28 du 5 octobre 2015 et décision ECB/SSM/2015 – 9695000CG7B84NLR5984/40 du 4 décembre 2015 de la Banque centrale européenne (BCE) fixant les exigences prudentielles applicables au groupe Crédit mutuel.
  • Trib. UE, 2ème chambre élargie, 13 décembre 2017, Crédit mutuel Arkéa c. BCE, aff. T-712/15 et T-52/16, EU:T:2017:900 et EU:T:2017:902.
  • Règlement (UE) n° 575/2013 du Parlement européen et du Conseil, du 26 juin 2013, concernant les exigences prudentielles applicables aux établissements de crédit et aux entreprises d’investissement et modifiant le règlement (UE) n° 648/2012, JOUE 2013, L 176, p. 1.
  • Règlement (UE) n° 468/1014 de la BCE du 16 avril 2014 établissant le cadre de coopération au sein du MSU entre la BCE, les autorités compétentes nationales et les autorités désignées nationales, JOUE 2014, L 141, p. 1.
  • Art. 127§6 TFUE.
  • Le Tribunal n'avait toutefois fois pas rejeté entièrement la pertinence du droit français, jugeant que la décision Confédération nationale du Crédit Mutuel n° 1-1992 du 10 mars 1992 relative à l’exercice de la solidarité entre les caisses de Crédit Mutuel et les caisses de Crédit Mutuel agricole rural attestait l’existence d’une obligation de transfert de fonds propres et de liquidités au sein du groupe Crédit Mutuel.
  • V. infra, II. B.
  • Conclusions de l’avocat général Pitruzella présentées le 18 juin 2019, aff. jointes C-152/18 P et C-153/18 P, ECLI:EU:C:2019:505, pt 52.
  • Supra, pt 55.
  • CJUE, 2 octobre 2019, Crédit Mutuel Arkéa contre Banque centrale européenne, préc., pt 55 ; v. concl. de l’avocat général Pitruzella, préc., pts 55 et 56.
  • CJUE, 2 octobre 2019, Crédit Mutuel Arkéa contre Banque centrale européenne, préc., pts 43 à 50.
  • Supra, pt 67.
  • Supra, pt 75.
  • Conseil d’État, 3e et 8e ch., 13 décembre 2016, n° 403418, Confédération nationale du Crédit mutuel (inédit au Recueil Lebon) : AJDA 2017. 540, note P. Terneyre ; RTD Eur. 2017. 807, note E. Muller ; JurisData n° 2016-028495 ; RD bancaire et fin. 2017, comm. 105, obs. Th. Samin et S. Torck) ; Conseil d’État, 3e et 8e ch., 9 mars 2018, n° 399413, Crédit mutuel Arkéa : JA 2018, n° 580, p. 11, obs. S. Damarey ; JurisData n° 2018-003334).
  • Conclusions de l’avocat général Pitruzella présentées le 18 juin 2019, préc., pt 125, ajoutant : « Ces pouvoirs sont caractérisés par le Conseil d’État jusqu’à permettre à la CNCM, en cas de crise financière d’un établissement, de décider la fusion entre deux ou plusieurs caisses affiliées au réseau, et cela nonobstant toutes dispositions ou stipulations contraires. Or, le pouvoir d’imposer une fusion à un membre du réseau avec un établissement en crise financière équivaut à lui imposer la prise en charge des passivités de cet établissement, ce qui implique sur ce membre un effet potentiellement plus lourd que celui résultant de l’imposition d’un simple transfert de fonds propres et des liquidités. »