Contrôles aux frontières, asile et immigration

Sanctions au sens de la directive « accueil »: une pierre ou un gravillon dans l’édifice du droit européen d’asile?

 CJUE, grande chambre, 12 novembre 2019, Zubair Haqbin contre Federaal Agentschap voor de opvang van asielzoekers, Aff. 233/18

M. Zubair Haqbin, de nationalité afghane, est arrivé en Belgique en tant que mineur non accompagné. Suite à une rixe dans le centre d’hébergement où il était accueilli, une décision a été prise par le directeur du centre, confirmée par une décision de la Fedasil[1], d’exclure M. Haqbin du bénéfice de l’aide matérielle pour une durée de quinze jours. Pendant ce temps, M. Haqbin s’est donc retrouvé dans la rue. Dans l’immédiat, le tuteur qui lui avait été désigné a essayé, en vain, de contester les décisions prises et de le faire réintroduire dans une structure d’accueil. L’affaire est arrivée jusqu’à l’Arbeidshof te Brussel (la cour du travail de Bruxelles) qui, face à la difficulté d’interprétation de la directive « accueil », a décidé de s’adresser à la Cour de justice.

Les trois questions adressées à la Cour portent en substance sur l’interprétation de l’article 20 paragraphe 4 de la directive 2013/33 qui prévoit la mise en place des sanctions du demandeur qui commet un manquement grave au règlement du centre d’hébergement ou qui adopte un comportement particulièrement violent. Ces sanctions peuvent-elles porter sur les conditions matérielles d’accueil ? Sous quelles conditions peuvent-elles être infligées à un mineur non accompagné ?

La juridiction belge a formulé trois questions successives, les deux premières concernant la sanction applicable à tout demandeur et la troisième question relative à la situation particulière d’un mineur non accompagné. Dans ses conclusions sur l’affaire, l’avocat général M. Manuel Campos Sánchez-Bordona avait proposé à la Cour de traiter les questions de manière successive mais au regard de la seule situation du mineur non accompagné. La Cour ne suit pas cette recommandation. Elle donne une seule réponse, divisée en deux temps : d’abord, elle va proposer une interprétation assez détaillée de la sanction pouvant être infligée à tout demandeur d’asile (I). Ensuite, elle réserve les quelques derniers points de son raisonnement à la situation particulière du mineur non accompagné (II).

Cette réponse de la Cour amène un constat mitigé. Certes, les juges vont au-delà de ce que l’avocat général Manuel Campos Sánchez-Bordona leur a suggéré puisque leur raisonnement n’est pas limité à la seule situation du mineur non-accompagné. Il s’agit d’une première interprétation de la notion de sanction au sens de la directive « accueil », qui en plus intervient dans un contexte de durcissement de position des États mais également des institutions européennes elles-mêmes[2]. Il semble néanmoins regrettable que la Cour ne s’est pas attardée davantage sur la situation du mineur non accompagné, qui aurait sans doute mérité plus que trois paragraphes expéditifs à la fin.

I. Encadrement de la sanction d’un demandeur d’asile au nom de la dignité humaine

Selon la Cour, la sanction d’un manquement grave au règlement du centre ou d’un comportement violent peut en principe porter sur les conditions matérielles (A). Toutefois, les juges de Luxembourg encadrent fortement la marge d’appréciation des États en la matière en excluant de la sanction des conditions dites « de survie » (B).

A. Retrait des conditions matérielles possible en principe

Selon les juges de Luxembourg, la directive « accueil » met à la charge des États une obligation de faire en sorte que les demandeurs aient accès aux conditions matérielles d’accueil. Toutefois, cette obligation n’est pas absolue (point 35). La Cour rappelle que la directive « accueil » prévoit elle-même des possibilités de limitation ou de retrait des conditions matérielles d’accueil (points 36-39). L’article 20 de la directive, intitulé « Limitation ou retrait des conditions matérielles d’accueil », prévoit des circonstances où le demandeur peut être privé du bénéfice de ces conditions.

Le devoir des États de garantir au demandeur d’asile un certain nombre de conditions matérielles implique également des devoirs pour le demandeur lui-même. Lorsque ce dernier commet un abus de droit parce qu’il abandonne le lieu de résidence, parce qu’il ne respecte pas l’obligation de se présenter aux autorités, parce qu’il ne répond pas aux demandes d’information ou encore parce qu’il ne se rend pas aux entretiens relatifs à la procédure d’asile, l’État d’accueil peut décider de punir ces manquements[3]. Ces conditions matérielles peuvent également être limitées[4] s’il s’avère qu’en réalité le demandeur n’a pas introduit de demande de protection internationale après son arrivée dans l’État d’accueil. Le troisième cas de figure concerne le demandeur qui aurait dissimulé ses ressources financières[5].

La limitation ou le retrait des conditions matérielles s’apparente ainsi à une véritable sanction du non-respect des obligations du demandeur d’asile vis-à-vis des autorités nationales. Toutefois, il s’agit d’une sanction qui ne dit pas son nom, puisque les hypothèses de limitation et de retrait des conditions ne sont pas désignées comme telles par la directive.

La notion de sanction apparait en revanche dans le paragraphe suivant du même article[6]. Celui-ci prévoit la possibilité pour les États de « déterminer les sanctions applicables en cas de manquement grave au règlement des centres d’hébergement ainsi que de comportement particulièrement violent ». La difficulté d’interprétation rencontrée par la juridiction belge réside justement dans l’interprétation de ce terme « sanction ». La sanction mentionnée dans le paragraphe 4, comprend-elle la limitation ou le retrait des conditions d’accueil ? Selon la Cour, puisque l’interprétation littérale de la notion ne permet pas de répondre à la question, les États bénéficient d’une marge d’appréciation pour déterminer ces sanctions (point 41). En plus, le législateur de l’Union n’a pas expressément exclu les conditions matérielles des sanctions visées au paragraphe 4, il convient donc de considérer que lesdites sanctions peuvent en principe porter sur les conditions matérielles d’accueil (point 44).

La Cour compare ensuite les hypothèses d’abus de droit avec celle du manquement grave au règlement des centres d’accueil ou du comportement violent du demandeur (point 44). Dans ce dernier cas, qui est au cœur de la présente affaire, le trouble à l’ordre public ainsi que la sécurité des personnes et des biens justifient, selon les juges de Luxembourg, que les États peuvent limiter ou retirer le bénéfice des conditions matérielles aux demandeurs d’asile coupables.

La marge d’appréciation des États quant à la détermination des sanctions au titre du paragraphe 4 sera toutefois fortement encadrée par la Cour de justice (B).

B. Exclusion des conditions de « survie »

Selon le paragraphe suivant de l’article 20 de la directive « accueil »[7], « toute sanction doit être objective, impartiale, motivée et proportionnée à la situation » de la personne concernée. Toutefois, il ne s’agit là que d’un feu orange auquel les États doivent faire attention dans la détermination de la sanction. Le véritable feu rouge, la frontière à ne pas franchir se trouve dans la suite du même paragraphe: « en toutes circonstances » il convient de préserver « l’accès aux soins médicaux conformément à l’article 19 et garantissent un niveau de vie digne à tous les demandeurs »[8].

C’est justement cette exigence relative à la préservation de la dignité du niveau de vie qui va servir à la Cour pour encadrer fortement la marge d’appréciation des États. En s’appuyant sur le paragraphe 5 combiné avec l’article 1 de la Charte des droits fondamentaux, la Cour va interdire aux États de priver les demandeurs de toutes les conditions matérielles d’accueil. Les États peuvent en principe mettre la main sur certaines conditions matérielles mais pas sur toutes. Le demandeur ne doit pas être mis « dans une situation de dénuement matériel extrême, qui ne lui permettrait pas de faire face à ses besoins les plus élémentaires, tels que ceux de se loger, de se nourrir, de se vêtir et de se laver, et qui porterait ainsi atteinte à sa santé physique ou mentale ou le mettrait dans un état de dégradation incompatible avec cette dignité »[9]. Les conditions matérielles de « survie » que la Cour énumère sont donc exclues de la sanction au sens du paragraphe 4. Autrement dit, les États ne peuvent pas priver l’Homme de ce qui fait de lui l’Homme : sa dignité.

Dans le point 47, la Cour se penche sur la situation de l’espèce, où le demandeur est exclu, au titre de sanction de son comportement violent, du centre d’accueil. Selon la Cour, cette exclusion, même temporaire, prive effectivement le demandeur des conditions matérielles relatives au logement, à la nourriture ou à l’habillement (conditions de survie). Par conséquent, cette mesure n’est pas conciliable avec le nécessaire respect des besoins humains les plus élémentaires et s’avère complètement disproportionnée (point 48).

Les autorités belges ont toutefois essayé de jeter une sorte de bouée de sauvetage au demandeur exclu du centre en lui remettant une liste de centres privés d’hébergement des sans-abris susceptibles de l’accueillir. Selon la Cour, cette information n’est pas suffisante car il est de responsabilité des autorités nationales d’assurer en permanence et sans interruption un niveau de vie digne des demandeurs qui se trouvent placés sous leur autorité. Elles ne peuvent pas s’en décharger, elles doivent garantir un accueil ininterrompu du demandeur (point 49).

Ensuite, dans le point 52, les juges présentent aux États les mesures respectueuses du principe de proportionnalité ainsi que d’autres principes précités, qui permettent de concilier l’effet utile de la directive accueil avec les intérêts étatiques. Il s’agit par exemple du maintien de la personne dans une partie séparée du centre, de l’interdiction de contact avec d’autres personnes ou encore d’une mesure de placement dans un centre de rétention.

Ainsi, la Cour propose une interprétation beaucoup moins punitive des dispositions de la directive que celle réclamée par les États, tout en leur laissant une certaine marge d’appréciation. Elle procède ensuite à une rapide transposition de cette solution à la situation du mineur non accompagné (II).

II. Quelques précisions sur la sanction infligée à un mineur non accompagné

La Cour évoque rapidement qu’un mineur non accompagné est un demandeur d’asile vulnérable (A). Sa situation doit par conséquent être prise en compte lors du prononcé de la sanction et respecter entre autres l’intérêt supérieur de l’enfant (B).

A. Mineur non accompagné : un demandeur d’asile particulièrement vulnérable

La question qui s’est posée à la Cour était donc celle de l’articulation entre l’article 20 paragraphes 4 et 5 avec les articles 21 à 24 de la directive[10] qui obligent les États à prendre en considération la vulnérabilité de certaines catégories des demandeurs. Il est regrettable que la Cour ne s’est pas intéressée davantage à cette « catégorie la plus vulnérable de personnes »[11] comme l’y a invité l’avocat général. Malheureusement, elle n’y consacre que trois points (53-55) à la fin de sa réponse à la juridiction de renvoi.

Les juges de Luxembourg n’ont pas mis en exergue le raisonnement en termes de « cercles concentriques » comme les y invitait la Commission lors de l’audience dans la présente affaire[12]. Selon la gardienne des traités, en matière des conditions matérielles d’accueil, il existe d’abord un niveau général d’accueil, qui doit être garanti à tout demandeur d’asile. C’est en effet ce que la Cour a effectivement décidé dans la présente affaire, en préservant un certain nombre de conditions dites de « survie » de la possibilité de sanction au titre de l’article 20 paragraphe 4 de la directive. Cette approche rappelle l’affirmation de son homologue strasbourgeois dans l’affaire MSS c. Belgique et Grèce[13] selon laquelle tout demandeur « appartient de ce fait à un groupe de la population particulièrement défavorisé et vulnérable qui a besoin d’une protection spéciale ».

Plus tard, dans une autre affaire, Khlaifia[14], la Cour EDH a pourtant nuancé ses propos en affirmant que les demandeurs d’asile « n’avaient pas la vulnérabilité spécifique inhérente à cette qualité et qu’ils n’ont pas allégué avoir vécu des expériences traumatisantes dans leur pays d’origine […]. De plus, ils n’appartenaient ni à la catégorie des personnes âgées ni à celle des mineurs ». Ainsi, il semble que selon la Cour EDH tout demandeur d’asile n’est pas automatiquement vulnérable, sauf s’il appartient à une catégorie spécifique.

Pour reprendre l’idée des cercles concentriques, à l’intérieur de la catégorie des demandeurs il y a une sous-catégorie des personnes vulnérables. L’article 21 de la directive classe parmi ces personnes vulnérables les mineurs et les mineurs non-accompagnés. Concernant les mineurs, leur vulnérabilité ne fait aucun doute, elle est quasi-naturelle, mais elle peut être encore davantage accrue si le mineur est non accompagné. En effet, une fois arrivés sur le territoire européen, l’âge et l’isolement aggravent la vulnérabilité qui caractérise chaque enfant et placent ces mineurs en danger. La Commission estime qu’il s’agit là d’un cas de « vulnérabilité automatique ». Cette situation particulière justifie que les États membres doivent garantir une prise en charge immédiate et ininterrompue des mineurs non accompagnés.

Dans l’affaire Haqbin, nous sommes en présence d’un demandeur d’asile, qui est non seulement mineur au moment des faits, mais aussi non accompagné. Certes les juges de Luxembourg n’omettent pas de mentionner que le mineur non-accompagné relève de la catégorie de « personnes vulnérables » et que la sanction doit par conséquent « prendre en compte de manière accrue… » « …la situation particulière du mineur ainsi que le principe de proportionnalité » (point 53). La Cour aurait toutefois pu développer de manière plus ample cet argument de vulnérabilité qui a été tellement discuté lors de l’audience et qui est au cœur de la présente affaire.

Les juges de Luxembourg ont par ailleurs manqué l’occasion d’interdire des pratiques nationales qui s’avèrent contraires à la directive « accueil ». En l’espèce, M. Haqbin a non seulement été mis à la rue mais il n’a pas pu contester cette décision, faute de pouvoir prouver qu’il était effectivement sans abri. Les autorités lui ont remis une liste des structures privées d’accueil des sans-abris, mais cette solution est complètement inadaptée aux mineurs. La Cour a examiné ce dernier argument des autorités dans la première partie de son raisonnement relatif aux demandeurs d’asile adultes. Or, une condamnation ferme d’une telle pratique lorsqu’on est en présence d’un mineur, et de surplus d’un mineur non accompagné aurait été bienvenue. Malheureusement, cette pratique de renvoi des mineurs aux centres pour adultes est courante dans les États membres qui se disent submergés par le nombre de demandes de protection formulées par les mineurs. La Cour a également omis de rappeler aux États la lettre de l’article 24 paragraphe 2 de la directive, qui prévoit une prise en charge des mineurs non accompagnés « à compter de la date à laquelle ils sont admis sur le territoire jusqu’à celle à laquelle ils doivent quitter le territoire ».

La Cour s’est ainsi bornée à affirmer que la sanction du mineur non accompagné violent doit respecter le principe d’intérêt supérieur de l’enfant (B).

B. Mineur non accompagné sanctionné dans le respect du principe d’intérêt supérieur de l’enfant

La directive « accueil » prévoit elle-même la prise en compte de l’intérêt supérieur de l’enfant lorsque les États prennent des mesures en application de la directive. Son article 23 relatif aux mineurs impose aux États de prendre en considération l’intérêt supérieur de l’enfant dans la transposition des dispositions de la directive. Le paragraphe 1 de cet article reprend les termes du paragraphe 2 de l’article 24 de la Charte, qui fait du principe d’intérêt supérieur « une considération primordiale ». Cette disposition de la Charte constitue par ailleurs une quasi-transposition de l’article 3 de la Convention internationale des droits de l’enfant. Le paragraphe 2 de l’article 23 de la directive précise également comment les États doivent évaluer cet intérêt : il faut notamment tenir compte du bien-être et du développement social du mineur, et accorder une attention particulière à sa situation personnelle, la sécurité et la sûreté. Des conditions encore plus strictes sont prévues à l’article 24 de la directive concernant l’accueil des mineurs non accompagnés.

Dans la solution retenue, les juges de Luxemburg s’éloignent légèrement de la proposition de l’avocat général. M. Sánchez-Bordona avait proposé à la Cour de répondre que « l’article 20 paragraphe 4 de la directive précitée ne s’oppose pas à ce que la législation nationale permette un retrait des conditions matérielles d’accueil, si la décision de retrait est procédée par une saisine des services de protection de l’enfance. » Autrement dit, en principe rien n’empêche le retrait total des conditions matérielles (y compris les conditions élémentaires « de survie ») si le mineur est pris en charge par les services compétents. Cette solution, même si elle relève du bon sens, se heurte à une difficulté d’ordre pratique : dans les États comme la France ou la Belgique, les services de protection de l’enfance sont saturés, au point qu’ils clament une impossibilité réelle de prendre en charge les mineurs non accompagnés. Cependant une telle solution pourrait peut-être contraindre les États à garantir aux mineurs non accompagnés une prise en charge immédiate et continue tout au long de leur séjour dans l’État d’accueil.

La solution de la Cour semble plus prudente : les États doivent prendre en compte les besoins humains mais aussi les besoins spécifiques compte tenu de son âge du demandeur. Selon la Cour, les États doivent non seulement prendre en compte des considérations « générales » exposées plus haut, c’est-à-dire celles qui sont applicables à tout demandeur, mais encore, porter une attention particulière à la situation du mineur lors de l’adoption d’une sanction. Ainsi, la Cour interdit aux États de priver les demandeurs de la possibilité de faire face à leurs besoins les plus élémentaires, mais les laisse libres de décider d’autres types de sanctions. Celles-ci sont pourtant encadrées par les principes de proportionnalité et de dignité. Lorsqu’on est en présence d’un mineur non accompagné, l’intérêt supérieur de l’enfant s’ajoute aux deux principes précités. Cette fois-ci, la Cour ne mentionne pas les mesures concrètes que les États pourraient prendre.

Il est intéressant de noter que la Cour ne mentionne même pas l’article 24 de la directive relatif aux mineurs non accompagnés, qui dans son paragraphe 2 prévoit une continuité de la prise en charge du mineur « à compter de la date à laquelle ils sont admis sur le territoire jusqu’à celle à laquelle ils doivent quitter le territoire de l’État membre… ». La lecture combinée des paragraphes 6 et 5 de l’article 20 et de cette disposition aurait pu aboutir à une interdiction de toute rupture dans la continuité de prise en charge du mineur accompagné.

La Cour va indiquer aux États, de manière tout à fait fortuite, que la décision de retrait des conditions matérielles d’accueil visant un mineur peut être précédée par la saisine des services de protection d’enfance… Il ne s’agit là que d’une piste de réflexion, qui n’a aucune valeur contraignante pour les États, contrairement à ce qu’avait suggéré l’avocat général. Il est regrettable que la Cour n’a pas haussé le ton et n’a pas transformé ce « conseil » en une véritable obligation de confier le mineur au service de la protection de l’enfance.

La présente affaire constitue donc une pierre importante dans la construction du droit européen d’asile, mais malheureusement il ne s’agit que d’un gravillon dans celle du droit des enfants.

Notes de bas de page

  • Agence fédérale pour l’accueil des demandeurs d’asile
  • Directive 2013/33/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 établissant des normes pour l’accueil des personnes demandant la protection internationale, JO L 180 du 29.6.2013, p. 96–116
  • Conclusions de l'avocat général M. M. Campos Sánchez-Bordona, présentées le 6 juin 2019. Zubair Haqbin contre Federaal Agentschap voor de opvang van asielzoekers. Affaire C-233/18, ECLI:EU:C:2019:468
  • Stoppioni (E.), L’audience de la CJUE dans l’affaire Haqbin (C-233/18) : la prise en compte de la vulnérabilité d’un mineur non accompagné au sens de la directive accueil, en ligne : https://blogdroiteuropeen.com/2019/03/13/laudience-de-la-cjue-dans-laffaire-haqbin-c-233-18-la-prise-en-compte-de-la-vulnerabilite-dun-mineur-non-accompagne-au-sens-de-la-directive-accueil/ (consulté le 8 janvier 2020)
  • Article 20 paragraphe 1 de la directive préc.
  • Article 20 paragraphe 2 de la directive prévoit uniquement la possibilité de limitation et non pas de retrait des conditions
  • Article 20 paragraphe 3 de la directive préc.
  • Article 20 paragraphe 4 de la directive préc.
  • Article 20, paragraphe 5 de la directive préc.
  • Ibid.
  • CJUE, 19 mars 2019, Jawo, aff. C-163/17, ECLI:EU:C:2019:218
  • Cette règle générale de l’exigence de prise en compte de l’intérêt supérieur de l’enfant est également rappelée dans les considérant 22 et article 23 de la directive préc.
  • Cour EDH, 1er sect., 5 avril 2011, Rahimi c. Grèce, req. n° 8687/08, §87
  • Stoppioni (E.), préc.
  • Cour EDH, grande chambre, 21 janvier 2011, MSS c. Belgique et Grèce, req. n°30696/09, §251
  • Cour EDH, grande chambre, 15 décembre 2016, Khlaifia et autres c. Italie, req. n°16483/12, §194