Droit de l'Homme et citoyenneté

Les revenus tirés d’un emploi illégal du parent ressortissant d’un Etat tiers constituent des ressources suffisantes pour son enfant citoyen de l’Union

 CJUE, 1re chambre, 2 octobre 2019, Ermira Bajratari contre Secretary of State for the Home Department, aff. C-93/18

En l’espèce le couple Bajratari de nationalité albanaise a trois enfants, tous nés en Irlande du Nord et possédant[1] le certificat de nationalité irlandaise. Depuis 2009 M. Bajratari exerce différentes activités professionnelles au Royaume-Uni, l’Etat de résidence de la famille. Malgré l’expiration de sa carte de séjour en 2014, M. Bajratari a continué à travailler pour subvenir aux besoins de sa famille, tout en soumettant ses revenus aux cotisations fiscales et au système de sécurité sociale. Faute de carte de séjour et de permis de travail, ses revenus sont considérés comme illégaux au regard du droit national.

Les autorités britanniques ont donc refusé de délivrer un droit de séjour à la famille Bajratari, au motif que les parents Bajratari n’avait pas la qualité de « membre de la famille » au sens de la directive 2004/38 [2] et que leurs enfants ne remplissaient pas les conditions prévues à l’article 7 paragraphe 1 sous b) de cette même directive.

La demande de décision préjudicielle introduite par la Court of Appeal in Northern Ireland porte donc sur l’interprétation de l’article 7, paragraphe 1, sous b), de la directive précitée, et plus précisément sur la notion de « ressources suffisantes ».

La juridiction de renvoi demande à la Cour si les revenus tirés d’un emploi illégal peuvent-ils être considérés comme des ressources suffisantes ? Dans l’affirmatif, faut-il tenir compte du caractère précaire de l’emploi, découlant de sa nature illégale, afin de justifier le refus d’octroi d’un droit de séjour ?

La réponse de la Cour de justice ne surprend guère : elle s’inscrit bien dans la lignée jurisprudentielle tracée depuis quelques années en matière de droit de séjour des enfants citoyens de l’Union. Chaque épisode du feuilleton « Zhu et Chen[3]/Zambrano[4] » permet à la Cour de confirmer sa jurisprudence mais également d’étendre le champ d’application du droit de l’UE au droit de la famille qui y échappait jusqu’alors.

I. Rappel de l’existence d’un droit de séjour du mineur citoyen de l’Union et de sa famille fondée sur l’article 21 TFUE et la directive 2004/38

D’abord, la Cour précise que la situation d’espèce relève de l’hypothèse « Zhu et Chen » c’est-à-dire le droit de séjour de l’enfant citoyen de l’UE et de son parent ressortissant d’un Etat tiers peut être fondé sur l’application de l’article 21 TFUE et de la directive 2004/38 (A). A plusieurs reprises, la Cour a été amenée à préciser les conditions de ce droit (B).

A. Droit de séjour du mineur citoyen de l’UE ayant la nationalité d’un autre Etat membre que celle de l’Etat membre d’accueil : hypothèse « Zhu et Chen »

D’abord, conformément à l’article 3 paragraphe 1 de la directive 2004/38, on entend par « bénéficiaire » des droits conférés par ladite directive « tout citoyen de l’Union qui se rend ou séjourne dans un Etat membre autre dont celui dont il a la nationalité ». Il est de jurisprudence désormais constante[5] que les enfants citoyens de l’Union qui n’ont jamais fait usage de leur droit de libre circulation et ont toujours séjourné dans l’Etat membre où ils sont nés et où ils ont leur résidence, doivent également pouvoir entrer, à certaines conditions, dans cette catégorie de « bénéficiaires ». Contrairement à qu’on pourrait croire, une telle situation n’est pas assimilée à une situation purement interne, échappant à l’application du droit de l’Union et privant par conséquent l’enfant citoyen du bénéfice des dispositions du droit de l’Union relatives à la liberté de circulation et de séjour. Dans l’arrêt emblématique Zhu et Chen de 2004, la Cour a en effet déduit du droit à la liberté de circulation et de la directive 2004/38 un droit de séjour pour l’enfant citoyen de l’UE dans l’Etat membre d’accueil, ainsi qu’un droit dérivé de séjour pour son parent non ressortissant de l’Union.

A l’origine, cette jurisprudence « Zhu et Chen » a fait couler beaucoup d’encre notamment en raison de l’extension du champ d’application du droit de l’Union à des situations ne présentant pas, ou en tout cas pas de manière évidente, un élément d’extranéité. La Cour a par ailleurs ouvert une autre hypothèse, que la doctrine avait qualifié de « boite de Pandore »[6], à savoir la jurisprudence Zambrano. A la différence de Zhu et Chen, où l’enfant possède la nationalité d’un Etat membre autre que celle de l’Etat d’accueil, qu’il ait ou non exercé effectivement sa liberté de circulation, l’hypothèse Zambrano concerne l’enfant possédant la nationalité de l’Etat membre dans lequel il réside. Dans cette dernière, l’élément d’extranéité disparait complètement.

A priori les parents ressortissants des Etats tiers n’entrent dans aucune catégorie de « membres de la famille » bénéficiant d’un droit de séjour dérivé au sens de la directive 2004/38, puisque ce ne sont pas « des ascendants à charge »[7] mais des « ascendants ayant la charge » du citoyen de l’Union. C’est donc l’enfant, en sa qualité de citoyen de l’Union qui possède un droit de séjour sur le territoire de l’Etat membre en question. Cette possibilité est elle aussi conditionnée par l’existence d’une assurance maladie et des ressources suffisantes[8].

La Cour, consciente de l’impossibilité pour un mineur de subvenir seul à ses besoins, a reconnu, dans le fameux arrêt Zhu et Chen, que l’effet direct de l’article 21 TFUE, garantissant le droit de circulation et de séjour des citoyens européens sur le territoire des Etats membres dont ils ne possèdent pas la nationalité, impliquait également et nécessairement un droit de séjour dérivé pour ses parents ressortissants d’Etat tiers.

En l’espèce, les enfants Bajratari possèdent les certificats de nationalité irlandais mais séjournent depuis leur naissance au Royaume-Uni. Ils n’ont jamais fait l’usage de la libre circulation. La situation de la famille Bajratari relève bien de l’hypothèse Zhu et Chen, qui s’avère plus protectrice de l’enfant et même de sa famille que l’hypothèse Zambrano[9]. C’est ce qu’il a par ailleurs été souligné par l’avocat général Szpunar dans ses conclusions sur le présent arrêt[10] dans les points 86 et suiv.

Toutefois ce droit du séjour du mineur citoyen de l’Union et de ses parents n’est pas automatiquement accordé : il est soumis aux conditions prévues par la directive 2004/38 (B).

B. Droit de séjour conditionné par la directive

La directive prévoit deux conditions afin que le citoyen de l’Union puisse se prévaloir d’un droit de séjour dans un Etat membre d’accueil. Il s’agit de l’assurance maladie et des ressources suffisantes afin de ne pas devenir une charge déraisonnable pour le système d’assistance sociale de l’Etat membre d’accueil. L’objectif de la directive est certes de faciliter la libre circulation des citoyens de l’Union, mais celui de la restriction est de protéger les finances publiques des Etats membres. Contrairement aux idées reçues, le citoyen de l’Union ne bénéficie pas d’un droit de s’installer dans n’importe quel Etat membre. Pour un séjour de plus de trois mois, il doit soit être un travailleur salarié ou non salarié[11], soit démontrer qu’il ne représente pas une charge déraisonnable pour l’Etat membre d’accueil. Si tel n’est pas le cas, les autorités doivent lui octroyer un droit de séjour sur le territoire de cet Etat.

Alors que la condition de disposer d’une assurance maladie semble évidente et ne comporte aucune difficulté d’interprétation, la Cour a déjà eu l’occasion de dessiner les contours de la condition de « ressources suffisantes ». Dans l’arrêt Rendón Marín [12] de 2016, elle a affirmé que celle-ci ne comportait « pas la moindre exigence quant à la provenance de celles-ci, ces dernières pouvant être fournies, notamment, par un ressortissant d’un Etat tiers, parent des citoyens de l’Union mineurs concernés ». Cette interprétation de la Cour s’avère tout à fait logique : le mineur citoyen de l’Union ne peut pas lui-même subvenir à ses besoins et à ceux de sa famille. Si on considérait que les revenus de son parent non ressortissant d’un Etat membre de l’Union ne pouvaient pas être pris en compte, cela priverait le mineur de la possibilité de justifier de ses ressources et par conséquent de se prévaloir des droits tirés de sa citoyenneté.

Les enfants Bajratari et leurs parents peuvent donc effectivement prétendre au droit de séjour dans au Royaume-Uni, s’ils remplissent ces conditions posées par la directive 2004/38. Alors que la condition d’assurance maladie n’est pas contestée en l’espèce, la Cour va devoir se prononcer sur celle de « ressources suffisantes », compte tenu de la situation particulière du parent dont proviennent les ressources. Cet arrêt constitue donc pour la Cour une occasion de préciser la portée de la condition (II).

II. Précision sur l’interprétation de la condition de « ressources suffisantes »

Puisque la liberté de circulation constitue un principe fondamental du droit de l’UE, la Cour rappelle que les conditions posées par la directive 2004/38 doivent être interprétées dans le respect des limites du droit de l’UE et du principe de proportionnalité (A). Au vu des éléments connus par la Cour, elle va conclure à ce que les revenus tirés d’un emploi illégal soient considérés comme des ressources suffisantes (B).

A. Interprétation des conditions posées par la directive doit respecter les limites du droit de l’UE et le principe de proportionnalité

Dans le point 35 de l’arrêt, la Cour de justice annonce le mode d’interprétation qui va guider son raisonnement.  Elle rappelle que selon la jurisprudence constante[13] les conditions posées par la directive doivent être interprétées dans le respect du droit de l’UE et du principe de proportionnalité. Ce principe de proportionnalité implique que « les mesures nationales prises lors de l’application des conditions de la directive doivent être appropriées et nécessaires pour atteindre le but recherché ». Le but recherché par les conditions de l’article 7 de la directive étant « la protection des finances publiques des Etats membres » [14].

La Cour va d’abord admettre qu’eu égard à la situation précaire de la famille, déduite du caractère illégal du séjour du parent qui subvient à ses besoins, le risque que la famille perde les revenus est bien présent. Ainsi, le refus de délivrer un titre de séjour sur cette base, lorsqu’il existe un risque que la famille devienne une charge pour l’Etat d’accueil, semble à priori concourir à la réalisation de l’objectif annoncé.

Pourtant, la Cour ne va pas s’arrêter à ce constat. Dans les points suivants[15], elle va rappeler que dans un tel cas, les Etats peuvent avoir recours à l’article 14 paragraphe 2 de ladite directive. Cet article donne aux Etats la possibilité de vérifier l’existence des ressources tout au long du séjour des bénéficiaires du droit de séjour. Ainsi, les autorités nationales peuvent mettre fin à celui-ci dès lors que le titulaire devient une charge pour les finances publiques de l’Etat. Il s’agit-il d’une mesure palliative, d’une bouée de secours pour les Etats, qui accordent un droit de séjour dans une situation de risque.

Une autre interprétation de la condition, c’est-à-dire une interprétation plus restrictive, ajouterait au texte de la directive, qui ne comporte aucune précision sur l’origine et la nature des revenus, une condition supplémentaire. Il s’agirait par conséquent d’une ingérence disproportionnée dans la liberté de circulation (objectif de la directive 2004/38) qui ne serait pas nécessaire à la réalisation de l’objectif poursuivi (protection des finances publiques des Etats). En effet, la Cour a démontré aux Etats que d’autres mesures prévues expressément par la directive permettent d’arriver au même objectif, tout en respectant le « droit fondamental, individuel de circuler et de séjourner librement sur le territoire des Etats membres, qui est conféré directement aux citoyens de l’Union par l’article 21 paragraphe 1 TFUE » [16] .

La conclusion à laquelle la Cour parvient après ce constat ne surprend point (B).

B. Revenus tirés d’un emploi illégal constituent des ressources suffisantes

La Cour, bien qu’elle rappelle toujours son rôle de juridiction subsidiaire, consistant à assurer le rôle de l’interprète du droit de l’UE et qui ne statue pas sur le cas d’espèce, va malgré tout s’appuyer sur la situation concrète du requérant. La marge d’appréciation des autorités nationales est réduite quasiment à néant, puisque la Cour répond de manière très détaillée en s’appuyant sur tous les éléments en sa possession.

La Cour retient notamment que les revenus de M. Bajratari qui sont devenus illégaux du fait de l’expiration de sa carte de séjour, ont néanmoins été soumis aux cotisations fiscales et au système de sécurité sociale (point 44). En 10 ans de résidence au Royaume-Uni la famille Bajratari n’a jamais eu recours à l’assistance sociale du pays. Compte tenu des éléments fournis par les parties, il n’est pas possible de considérer que la famille a déjà représenté ou représente aujourd’hui une charge quelconque pour l’Etat d’accueil.

Ainsi, si dans une telle situation les autorités nationales de l’Etat membre refusent malgré tout le droit de séjour au citoyen de l’Union et à sa famille, il s’agit d’une mesure allant au-delà de l’objectif de protéger les finances publiques (point 46).

Enfin, la Cour expédie assez brièvement l’argument du Royaume-Uni consistant à dire que la restriction serait justifiée par le maintien de l’ordre public (point 49). La Cour ne s’attarde même pas à l’examen de deux conditions nécessaires pour se prévaloir de l’exception de l’ordre public, à savoir « la mesure en cause doit respecter le principe de proportionnalité et être fondée sur le comportement personne de l’individu concerné »[17]. En effet, les mesures prises par les autorités britanniques ne satisfont à aucune de ces deux conditions. La Cour va simplement rappeler que les Etats ne sont pas libres de fixer de manière unilatérale la portée de cette notion, mais qu’il faut tenir compte de la jurisprudence de la Cour. Or, comme l’a annoncé la Cour dans l’arrêt CS[18], celui-ci suppose « l’existence, en dehors du trouble pour l’ordre social que constitue toute infraction à la loi, d’une menace réelle, actuelle et suffisamment grave, affectant un intérêt fondamental de la société ». Tel n’est pas le cas en l’espèce. Les revenus de M. Bajratari sont illégaux non pas parce qu’ils proviennent d’une activité criminelle et qu’ils constituent alors une menace à l’intérêt de la société (par ex. : le trafic de drogue) mais parce que sa carte de séjour a expiré et n’a pas été renouvelée par les autorités. Cette différence de situation a d’ailleurs été soulignée par l’avocat général[19]. On aurait presque l’impression que les autorités nationales ont-elles-mêmes mis M. Bajratari dans une situation d’illégalité en refusant de lui renouveler le titre de séjour et le permis de travail après 2014.

Par conséquent les autorités ne peuvent pas se fonder sur cette « prétendue illégalité » des revenus du parent pour priver les mineurs citoyens de l’Union de leurs droits au titre de l’article 21 TFUE et de la directive 2004/38. La réponse de la Cour n’est donc pas surprenante : elle continue de construire son édifice jurisprudentiel avec l’effet utile du droit de séjour conféré par la directive et l’article 21 TFUE en toile de fond.

Notes de bas de page

  • Toutefois deux des enfants Bajrati se sont vus retirer la nationalité irlandaise postérieurement à l’introduction de la demande préjudicielle. Le gouvernement du Royaume-Uni conteste alors la recevabilité de la question, étant donné que pour le moment les enfants ne jouissent plus de leur statut de citoyen. La procédure visant à contester ce retrait a par ailleurs été engagée par les parents. La Cour de justice décide que dans ces circonstances, il convient de statuer.
  • Directive 2004/38/CE du Parlement européen et du Conseil du 29 avril 2004 relative au droit des citoyens de l'Union et des membres de leurs familles de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres, modifiant le règlement (CEE) n° 1612/68 et abrogeant les directives 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE et 93/96/CEE (Texte présentant de l’intérêt pour l’EEE), JO L 158 du 30.4.2004, p. 77–123.
  • CJUE, assemblée plénière, 19 octobre 2004, Kunqian Catherine Zhu et Man Lavette Chen contre Secretary of State for the Home Department, Aff. C-200/02, ECLI:EU:C:2004:639.
  • CJUE, grande chambre, 8 mars 2011, Gerardo Ruiz Zambrano contre Office national de l’emploi (ONEm), Aff. C-34/09, ECLI:EU:C:2011:124.
  • CJUE, deuxième chambre, 10 octobre 2013, Adzo Domenyo Alokpa e. a., Aff. C‑86/12, ECLI:EU:C:2013:645, CJUE grande chambre, 13 septembre 2016, Alfredo Rendón Marín contre Administración del Estado, Aff. 165/14, ECLI:EU:C:2016:675.
  • PLATON (Sébastien), « Le champ d’application des droits du citoyen européen après les arrêts Zambrano, McCarthy et Dereci. De la boite de Pandore au labyrinthe du Minotaure », RTD eur. 48 (1), janv.-mars 2012.
  • Art. 2, d), 2) de la directive préc.
  • Art. 7, 1., b) de la directive préc.
  • PLATON (Sébastien), La Cour consolide et codifie sa jurisprudence relative au droit de séjour des ressortissants d'Etats tiers parents d'enfants citoyens européens, Comm. de l’arrêt CJUE, deuxième chambre, 10 octobre 2013, Adzo Domenyo Alokpa e. a., Aff. C‑86/12, JADE, publié 2 décembre 2013, en ligne sur https://revue-jade.eu/article/view/433.
  • Conclusions de l’avocat général M. Maciej Szpunar, présentées le 19 juin 2019, Ermira Bajratari contre Secretary of State for the Home Department en présence de AIRE Centre, Aff. C-93/18, ECLI:EU:C:2019:51.
  • Art. 7, 1., a) de la directive préc.
  • CJUE, Rendón Marín, préc.
  • CJUE, troisième chambre, 19 septembre 2013, Pensionsversicherungsanstalt c. Peter Brey, Aff. C-140/12, ECLI:EU:C:2013:565.
  • CJUE, grande chambre, 16 juillet 2015, Kuldip Singh e.a. contre Minister for Justice and Equality, Aff. C-218/14, ECLI:EU:C:2015:476.
  • Points 39-41.
  • CJUE, grande chambre, 18 décembre 2014, Sean Ambrose McCarthy e.a. contre Secretary of State for the Home Department, Aff. C-202/13, ECLI:EU:C:2014:2450.
  • Point 77 conclusions préc.
  • CJUE, grande chambre, 13 septembre 2016, Secretary of State for the Home Department contre CS, Aff. C-304/14, ECLI:EU:C:2016:674.
  • Points 64 et suiv. des conclusions préc.