Libre circulation des travailleurs

Le plateau continental fait partie du “territoire” de l’Union pour les besoins de la libre circulation des travailleurs

CJUE, gde ch.,17 janvier 2012, A. Salemink contre Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen, Aff. C-347/10.

La Cour de justice, réunie en formation de grande chambre semble avoir saisi l’opportunité avec l’arrêt Salemink « d’avancer dans le développement d’une question aussi sensible que celle de la définition du domaine ‘territorial’ de l’exercice des compétences »[1]. Elle offre ainsi une clarification sur le statut juridique du plateau continental des États membres vis-à-vis du droit de l’Union.

En l’espèce, Monsieur Salemink, ressortissant néerlandais, a travaillé en tant qu’infirmier sur une plateforme gazière, qui se situe à 80 km de la côte néerlandaise en dehors des eaux territoriales des Pays-Bas, sur le plateau continental de cet État. Selon l’article 3 de la loi néerlandaise sur l’assurance maladie « La personne dont l’emploi s’exerce en dehors des Pays-Bas n’est pas considérée comme un travailleur salarié (…) », à moins qu’elle ne réside aux Pays-Bas et que son employeur ne réside également ou ne soit établi aux Pays-Bas. M. Salemink, considéré comme travaillant « en dehors des Pays-Bas », n’en était pas moins obligatoirement assuré en raison de sa résidence dans cet État.

En 2004, M. Salemink transfère sa résidence en Espagne. Il a certes été admis à l’assurance volontaire, mais faute de paiement des cotisations et en raison de tentatives tardives d’affiliation, ses demandes ont échoué.

Ayant fait état de sa condition de malade, M. Salemink a demandé une allocation d’incapacité de travail à compter de 2008, demande qui lui a été refusée par l’Institut de gestion des assurances pour les salariés, au motif que, au début de son incapacité de travail, M. Salemink n’était plus assuré obligatoire depuis 2004, date à laquelle il avait transféré sa résidence en Espagne : il ne remplissait plus ainsi le critère de résidence posé par la loi néerlandaise.

M. Salemink introduit alors un recours contre cette décision de refus et demande à bénéficier d’une allocation d’incapacité de travail sur le fondement de l’article 13 paragraphe 2 sous a) du règlement n° 1408/71[2] selon lequel « la personne qui exerce une activité salariée sur le territoire d’un État membre est soumise à la législation de cet État, même si elle réside sur le territoire d’un autre État membre (…) ». M. Salemink estime en effet que ce règlement s’applique sur le plateau continental adjacent aux Pays-Bas, celui-ci devant être considéré comme faisant partie du territoire néerlandais.

Le Rechtbank Amsterdam (juridiction de renvoi) a décidé de poser une question préjudicielle à la Cour de justice, question reformulée par la Cour : « les dispositions du règlement n° 1408/71 et l’article 39 CE doivent-ils être interprétés en ce sens qu’ils s’opposent à ce qu’un travailleur, qui exerce ses activités professionnelles sur une installation fixe située sur le plateau continental adjacent à un État membre, ne soit pas assuré à titre obligatoire dans cet État membre en vertu de la législation nationale d’assurances sociales au seul motif qu’il réside non pas dans celui-ci mais dans un autre État membre ? »

La détermination de la compatibilité de la législation nationale avec le droit de l’Union supposait au préalable la démonstration de l’applicabilité du droit de l’Union à la portion territoriale en cause, ici le plateau continental d’un État membre.

Si l’établissement de l’applicabilité du droit de l’Union est opéré de manière relativement brève par la Cour de justice[3], c’est pourtant bien cet aspect de la décision qui donne son intérêt à l’analyse de l’arrêt Salemink. En effet, et comme l’avait montré l’avocat général[4], deux approches étaient possibles pour résoudre le problème de l’applicabilité de l’Union[5].

La première approche, qualifiée d’approche « classique », aurait consisté à déterminer l’applicabilité du droit de l’Union en se fondant sur le degré de rattachement étroit de l’activité de M. Salemink avec l’ordre juridique d’un des États membres de l’Union, sur le modèle des arrêts Prodest[6] et Aldewereld[7].

La Cour semble toutefois avoir été sensible aux exhortations de son avocat général d’opter pour une approche « innovatrice », permettant alors une systématisation des solutions sur la condition juridique du plateau continental vis-à-vis du droit de l’Union.

Rappelons que le champ d’application territoriale du droit de l’Union figure désormais à l’article 52 du Traité sur l’Union européenne qui doit être lu en combinaison avec l’article 355 TFUE[8]. En substance, il faut déduire de ces articles que l’Union n’est pas maître de la définition de « son » territoire, précisément parce qu’il ne s’agit pas d’un territoire dont elle peut disposer librement : en réalité, en la matière, elle dépend étroitement des États car ce sont ces derniers qui délimitent leur territoire. Cette délimitation par les États ne saurait toutefois s’affranchir des règles du droit international : par conséquent, c’est conformément aux « règles et aux principes du droit international » que le régime juridique du plateau continental est déterminé[9].

Le plateau continental constitue, selon la Cour internationale de justice, un « prolongement naturel »[10] du territoire de l’État sous la mer, riche en ressources animales, végétales et minières. Si le plateau continental ne fait pas partie intégrante du territoire national -en ce sens que l’État côtier n’y dispose pas de la souveraineté pleine et entière- en revanche, l’État côtier y exerce pourtant des droits souverains qui sont exclusifs : il s’agit alors d’une souveraineté « fonctionnelle et limitée »[11].

L’État peut en effet y exercer des droits souverains, mais seulement ceux visant à l’exploration du lit de la mer ou à l’exploitation de ses ressources naturelles[12]. L’État côtier a également juridiction exclusive sur les installations et ouvrages situés sur le plateau continental[13].

Mais afin de déterminer l’applicabilité du droit de l’Union, il faut s’assurer que l’activité relève bien de la compétence de l’État côtier, d’une part[14] ; d’autre part, cette compétence doit avoir été, au moins dans une certaine mesure, transférée à l’Union, dans le sens où l’on doit se trouver dans le champ d’application matériel du droit de l’Union, peu important le fait que cette compétence s’exerce au-delà du territoire de l’État membre[15]. La Cour avait déjà adopté ce raisonnement pour la détermination de la juridiction compétente en matière contractuelle, sur le fondement de la convention de Bruxelles du 27 septembre 1968[16], ou encore pour l’applicabilité de la directive « Habitats » dans la zone économique exclusive, au-delà des eaux territoriales de l’État[17].

Elle affirme alors qu’« un travail accompli sur des installations fixes ou flottantes situées sur ledit plateau continental, dans le cadre d’activités d’exploration et/ou d’exploitation des ressources naturelles, doit être considéré, pour l’application du droit de l’Union, comme accompli sur le territoire dudit État »[18].

En l’espèce, la Cour estime que l’activité exercée sur une plateforme gazière située sur le plateau continental, constitue pour l’État « la possibilité de tirer profit des prérogatives économiques d’exploration et/ou d’exploitation des ressources exercées sur la partie du plateau continental qui lui est adjacente »[19] : il s’agit donc bien d’une activité qui relève de l’exercice des droits souverains de l’État côtier. Par ailleurs, cette activité constituant l’exercice d’une compétence qui figure dans le champ d’application du droit de l’Union, ici, la libre circulation des travailleurs, elle en déduit que « l’État ne pourrait donc se soustraire, dans l’exercice de ces activités, à l’application des dispositions de l’Union »[20] applicables en la matière.

Dès lors, pour les besoins du droit de l’Union, le plateau continental est donc virtuellement considéré comme faisant partie du territoire de l’État membre, permettant ainsi son attraction au sein de l’orbite territoriale du droit de l’Union : il s’agit ici d’une conception éminemment fonctionnelle de la territorialité[21].

L’applicabilité du droit de l’Union étant établie, le raisonnement de la Cour est alors très orthodoxe et ne suscitera guère de commentaires approfondis. Le règlement 1408/71 a pour objet de déterminer la législation nationale applicable aux personnes exerçant une activité salariée sur le territoire d’un État membre. Si la détermination des conditions de l’existence d’un droit ou l’obligation de s’affilier à un régime de sécurité sociale relève bien des États, l’on sait que ceux-ci ne sont pas dispensés de respecter le droit de l’Union, et plus spécialement, la liberté de circulation des travailleurs, dans l’exercice de leur compétence.

Or, l’application du critère national revient en l’espèce à une sorte de neutralisation du critère choisi par le droit de l’Union. En effet, dans la législation européenne[22], le critère pris en compte est celui de l’exercice de l’activité salariée sur le territoire d’un État membre (et ce, même si sa résidence est située sur le territoire d’un autre État membre). Le droit néerlandais reposait sur un critère de résidence dans l’État, en l’absence d’exercice de l’activité sur le territoire national.

La Cour identifie par ailleurs une discrimination indirecte, dans la mesure où, pour les travailleurs migrants dans un autre État membre, la condition de résidence a pour effet de les placer dans une situation moins favorable. Une telle discrimination n’est pas atténuée par la possibilité ouverte à M. Salemink d’une affiliation à titre volontaire : les démarches supplémentaires devant être réalisées par ces travailleurs migrants constituent autant d’éléments plaçant les travailleurs non-résidents dans une situation moins favorable par rapport aux résidents[23].

Signalons pour conclure, qu’au-delà du cadre territorial spécifique de l’affaire Salemink, l’incompatibilité entre la législation européenne et la législation néerlandaise avait déjà été soulevée par la Commission et fait d’ailleurs l’objet d’une procédure en manquement actuellement pendante[24].

Notes de bas de page

  • Selon la formulation de l’avocat général CRUZ VILLALON dans ses conclusions, disponibles ici..V. sp. pt. 42 des conclusions.
  • Règlement (CEE) n° 1408/71 du Conseil, du 14 juin 1971, relatif à l'application des régimes de sécurité sociale aux travailleurs salariés et à leur famille qui se déplacent à l'intérieur de la Communauté, JO L 149 du 5.7.1971.
  • Pts 30 à 36 de l’arrêt.
  • Les conclusions sont disponibles, ici.
  • Pt. 38 des conclusions.
  • CJCE, 12 juillet 1984, SARL Prodest c. Caisse primaire d'assurance maladie de Paris, aff. C-237/83.
  • CJCE, 29 juin 1994, R. L. Aldewereld contre Staatssecretaris van Financiën, aff. C-60/93.
  • Le Traité de Lisbonne a en effet scindé les dispositions relatives au champ d’application territoriale de l’ex-article 299 TCE en deux articles, les articles 52 et 355 figurant respectivement dans le Traité sur l’Union européenne et dans le Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne.
  • Pt. 31 de l’arrêt.
  • V. CIJ, 20 février 1969, affaires dites du « plateau continental de la mer du Nord », Rec. 1969, p. 3, v. paragraphe 19. 
  • CJCE, 29 mars 2007, Aktiebolaget NN contre Skatteverket,  aff. C-111/05, (pt. 59).
  • V. l’article 77 de la Convention des Nations-Unies sur le droit de la mer (CNUDM).
  • V. l’article 80 de la Convention des Nations-Unies sur le droit de la mer, lu en combinaison avec l’article 60 de cette convention.
  • Par exemple, l’opération de livraison et de pose d’un câble sous-marin à fibre optique n’entrant pas dans la catégorie des activités d’exploration ou d’exploitation des ressources naturelles, par conséquent, elles doivent être considérées comme ne relevant pas de la souveraineté de l’État côtier. Une telle opération n’est alors pas soumise aux dispositions européennes relatives à la TVA, qui s’appliquent « à l’intérieur du pays », au sens de l’article 2 point 1 de la sixième directive sur la TVA. V. l’arrêt Aktiebolaget, préc.
  • Pour un raisonnement similaire, v. CJCE, 14 juillet 1976, Cornelis Kramer et autres, aff. jointes 3-4-6/76, non cité par la Cour dans son raisonnement, mais mentionné par l’avocat général dans ses conclusions (pt. 26 des conclusions) dans lequel la Cour a pu reconnaître que la compétence réglementaire ratione materiae de la Communauté s’étend également – dans la mesure où une compétence analogue appartient aux États en vertu du droit international public – à la pêche en haute mer », (pt. 31 de l’arrêt).
  • CJCE, 27 février 2002, Herbert Weber contre Universal Ogden Services Ltd, aff. C-37/00.
  • CJCE, 20 octobre 2005, Commission des Communautés européennes contre Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d'Irlande du Nord, aff. C-6/04.
  • Pt. 35 de l’arrêt.
  • Pt. 36 de l’arrêt.
  • Pt. 36 de l’arrêt.
  • Sur cet aspect fonctionnel, v. RIGAUX (Anne), Territoire communautaire, Rép. Comm.
  • Article 13, § 2, a) du règlement 1408/71.
  • Pt. 44 de l’arrêt.
  • V. le recours C-141/10 introduit le 16 mars 2010, Commission européenne/Royaume des Pays-Bas, JO C 161 du 19.6.2010.