Libre circulation des marchandises

Les arrêts Pologne c. Commission du 26 juin 2012, ou comment le sucre polonais contribue à éclairer les conditions du contrôle juridictionnel des mesures transitoires adoptées par la Commission en application d'un acte d'adhésion

CJUE, Grande Chambre, 26 juin 2012,  République de Pologne c. Commission europeenne, Aff. Jointes, n° C-335/09 P & C-336-09 P.

Les deux arrêts rendus par la Cour le 26 juin 2012 ont pour cadre l’adhésion de la Pologne à l’Union européenne, et se rapportent à différentes mesures transitoires que la Commission avait adoptées dans le secteur du sucre, en conformité avec le traité d’adhésion et l’article 41 de l’acte d’adhésion de 2003. Ces mesures avaient pour but de faciliter la transition entre le régime en vigueur dans les Etats adhérant à l’Union européenne, et celui résultant de l’application de la politique agricole commune[1].

Dans la première affaire (Aff. C-335/09 P), la Cour a été saisie d’un pourvoi contre un arrêt du 10 juin 2009 (Pologne c. Commission, Aff. T-257/04) par lequel le Tribunal de première instance des Communautés européennes avait déclaré pour partie irrecevable pour tardiveté un recours en annulation introduit par la Pologne (en tant que celui-ci tendait à l’annulation du règlement n° 1972/2003 de la Commission), et pour partie non fondé (en tant que ce même recours tendait à l’annulation du règlement n° 735/2004). La Cour devait connaître, dans le cadre de la deuxième affaire (Aff. C-336/09 P), d’un recours contre une ordonnance du Tribunal par laquelle celui-ci avait déclaré le gouvernement polonais forclos à agir en vue d’obtenir l’annulation de certaines dispositions du règlement n° 60/2004 de la Commission.    

Les problématiques juridiques en présence ressortissent ainsi à deux registres bien distincts. Les deux affaires posent, d’une part, la question des conditions ratione temporis dans lesquelles un nouvel Etat membre est fondé à introduire un recours en annulation (I). La deuxième affaire met également en jeu les éléments de fond du recours. Elle permet ainsi d’opérer un retour sur les principes encadrant le contrôle juridictionnel des actes communautaires, et plus particulièrement sur le contrôle des mesures réglementaires transitoires adoptées par la Commission sur la base d’un acte d’adhésion (II).

I. Le bien fondé de la solution du Tribunal relative à l’irrecevabilité ratione temporis de la requête

La question du délai de recours en annulation se pose avec une acuité particulière lorsque est en cause le droit d’action d’Etats nouvellement membres de l’Union européenne. C’est du moins sous cet angle que la Pologne entendait présenter son argumentation pour contester la solution qui lui avait été opposée par le Tribunal de première instance en juin 2009. En déclarant son recours irrecevable en raison de sa tardiveté, celui-ci l’avait, selon elle, privée de son droit de soumettre au contrôle juridictionnel, sur la base de l’article 230, deuxième alinéa, CE, les dispositions des règlements querellés alors même que ces derniers lui étaient adressés en sa qualité d’Etat membre (point n° 20 de l’arrêt C-336/09 P). En d’autres termes, selon la thèse polonaise, une application stricte des règles communautaires relatives aux délais de recours, bien que justifiée par des exigences de sécurité juridique, ne saurait aboutir à une inégalité en matière de protection juridictionnelle suivant la date à laquelle l’Etat a adhéré à l’Union européenne. La Pologne voit ainsi dans l’impossibilité de contesterratione temporis des actes qui l’affectaient en tant qu’Etat membre de l’Union, une violation du principe de protection juridictionnelle effective.

Pour déclarer les requêtes polonaises irrecevables ratione temporis, le Tribunal avait relevé en premier lieu que l’acte d’adhésion de 2003 sur la base duquel avaient été édictés les règlements, prévoyait spécifiquement la faculté pour les institutions communautaires d’adopter certaines mesures entre la date de la signature de l’acte, et la date d’adhésion des nouveaux Etats membres. En second lieu, le Tribunal avait considéré que la Pologne avait, à tort, estimé devoir attendre d’acquérir la qualité d’Etat membre pour introduire son recours, le délai de recours prévu par l’article 230 précité étant « d’application générale » et ne nécessitant pas « en ce qui concerne la Pologne, la qualité d’Etat membre » (point n° 27 de l’arrêt précité).

Dans ses arrêts du 26 juin 2012, la Cour va, pour sa part, relever que les dispositions transitoires contestées avaient pour objet de faciliter la transition du régime en vigueur avant l’adhésion à l’Union à la politique agricole commune, et qu’elles « étaient appelées à s’appliquer prioritairement [aux] nouveaux Etats membres à partir de leur adhésion (…) ». Ce n’est ainsi qu’au moment de leur adhésion que ces Etats ont été affectés par lesdites dispositions. Or, à cette date, le délai de recours de deux mois prévu à l’article 230 CE était déjà écoulé, de sorte que la Pologne se trouvait dans l’impossibilité d’introduire son recours. La Cour entend alors tenir compte de la nécessité de traiter à égalité avec les autres Etats, les nouveaux membres de l’Union qui « doivent disposer (…) d’un droit de recours » sur le fondement de l’article 230, deuxième alinéa CE, à l’encontre des mesures litigieuses prises sur le fondement des traités d’adhésion (points n° 37 et 38). La qualité d’Etat membre ayant été acquise au jour de l’entrée en vigueur du traité d’adhésion ainsi que de l’acte d’adhésion de 2003, le délai de recours ne doit être considéré avoir couru qu’à compter de cette date, s’agissant des actes du type de celui mis en cause en l’espèce (point n° 39). C’est, ainsi, à tort que le Tribunal a jugé que le recours introduit par le Pologne était irrecevable ratione temporis

II. Le bien fondé des constatations du Tribunal relatives au fond de l’affaire

Après avoir établi que sa réclamation était bien recevable ratione temporis, la Pologne va contester sur différents points, les constatations du Tribunal relatives au bien fondé du recours porté contre le règlement n° 735/2004, modifiant le règlement n° 1972/2003 (Aff. C-335/09 P).  

En première instance, le recours avait été dirigé contre le règlement en tant qu’il soumettait, dans le cas de la Pologne, sept produits supplémentaires aux mesures visées aux articles 3 et 4 du règlement n° 1972/2003. Afin d’éviter les risques de détournement de trafic au détriment de l’organisation commune des marchés agricoles, la Commission avait effectivement prévu de taxer de manière dissuasive les stocks excédentaires situés dans les nouveaux Etats membres. Sur la base de l’article 4 dudit règlement, ainsi que des dispositions de l’acte d’adhésion, les nouveaux Etats membres étaient ainsi soumis « à l’obligation d’éliminer à leurs frais les stocks excédentaires de certains produits agricoles existant sur leurs territoires et à celle de taxer lesdits stocks » (point n° 83 de l’arrêt attaqué du 10 juin 2009).

Le premier argument avancé par la Pologne pour contester la taxation reposait sur le principe de proportionnalité. Le demandeur ne contestait pas le principe même de l’imposition, mais le montant retenu (interprétation du Tribunal, point n° 103 de l’arrêt du 10 juin 2009). En effet, les droits mis à la charge des détenteurs de stocks excédentaires dépassaient la différence entre le droit communautaire et le droit polonais à l’importation. Partant, la mesure n’était, pour le demandeur, pas « appropriée » en considération du but poursuivi : prévenir les manœuvres spéculatives liées à l’élargissement de l’Union européenne. Dans son pourvoi, la Pologne entend contester la solution que le Tribunal avait retenu sur ce point. Tout comme celui-ci, la Cour juge toutefois que la Commission jouit en matière politique agricole commune, d’un large pouvoir d’appréciation. Par ailleurs, l’objectif poursuivi par la Commission, en l’espèce, n’était pas uniquement de prévenir la constitution de stock à des fins spéculatives, mais plus largement d’empêcher la constitution de tout stock excédentaire, laquelle a vocation à perturber l’organisation commune des marchés agricoles (point n° 75). Au vu d’un tel objectif, le Tribunal avait estimé que le montant de la taxe litigieuse n’apparaissait pas comme manifestement inapproprié ou disproportionné (points n° 113 à 120 de l’arrêt du 10 juin 2009). La Cour juge que le Tribunal n’a en cela commis aucune erreur de droit et ne s’est pas écarté des critères jusque là appliqués par la Cour. Contrairement à ce que la Pologne prétend, le Tribunal n’a en effet pas abouti à une solution différente de celle retenue dans l’affaire Weidacher au titre d’une situation comparable (CJUE, 1ère Chambre, 15 janvier 2002, Aff. C-179/00), dans la mesure où l’objectif poursuivi par le règlement n° 1972/2003 diffère de celui que poursuivait la réglementation litigieuse dans cette dernière affaire (point n° 77). 

La République de Pologne avait également soulevé devant le Tribunal un autre moyen tiré de la violation du principe de non-discrimination, estimant notamment que la différence de traitement entre les opérateurs polonais et ceux établis dans la Communauté avant le 1er mai 2004 constituait une discrimination en raison de la nationalité. Le Tribunal avait, là encore, rejeté l’argument polonais au motif que la situation des opérateurs polonais n’était pas comparable à celle des autres opérateurs, et qu’elle ne pouvait ainsi caractériser une violation du principe de non-discrimination, lequel suppose précisément que « des situations comparables ne soient pas traitées de manière égale à moins qu’un tel traitement soit objectivement justifié » (point n° 128 de l’arrêt du 10 juin 2009). La Pologne ne parviendra pas davantage à convaincre le Tribunal de l’existence d’une différence de traitement avec les Etats ayant adhéré à l’Union européenne en 1995 (points n° 131 à 136 de l’arrêt du 10 juin 2009). Pour la Cour, la position retenue par le Tribunal ne souffre aucune contestation. D’une part, celui-ci n’a pas omis de statuer sur l’argumentation tirée de la méconnaissance du principe de non-discrimination (points n° 99 à 103). D’autre part, la Pologne ne conteste pas la motivation retenue par le Tribunal mais qualifie simplement sa solution d’« erronée » ; ne faisant que reproduire des arguments qu’elle avait déjà invoqués en première instance, elle ne peut désormais les voir prospérer devant la Cour dans le cadre d’un pourvoi. Comme l’a rappelé la Cour, « un tel pourvoi constitue en réalité une demande visant à obtenir un simple réexamen de la requête présentée devant le Tribunal, ce qui échappe à [sa] compétence » (points n° 26 et 104 ; voir également, les points 107 à 117, au titre du troisième moyen avancé par la Pologne). 

Une autre ligne d’arguments concernant le principe de libre circulation des marchandises, avait conduit le Tribunal à se porter dans son arrêt de 2009, sur le contenu des droits institués par le règlement litigieux, et notamment à les distinguer de droits de douane ou taxes d’effet équivalent, en tant que le règlement n’impose « aucune redevance unilatéralement décidée par un Etat membre ». En effet, la taxe contestée est « une mesure communautaire prise, à titre transitoire, pour parer à certaines difficultés résultant, pour la politique agricole commune, de l’adhésion de dix nouveaux Etats à l’Union européenne », et ne saurait ainsi avoir été prononcée en contrariété avec l’article 25 CE (point n° 179 de l’arrêt du 10 juin 2009). Par ailleurs, le Tribunal rappelait que de telles mesures transitoires prises sur le fondement d’un acte d’adhésion peuvent « constituer (…) des dérogations aux normes autrement applicables à une situation juridique donnée », et pourraient ainsi, en tout état de cause, déroger audit article 25 CE. De ce point de vue, les mesures transitoires ne sauraient être censurées dans leur principe, au titre de la violation du principe de libre circulation des marchandises et notamment de l’article 25 CE. Tout au plus, leur validité pourrait-elle être contestée en raison de l’excès de pouvoir commis par la Commission, au vu des mesures qu’elle était habilitée à prendre sur la base de l’acte d’adhésion (voir sur ce point, les points 155 à 165 de l’arrêt du 26 juin 2012). Même sur ce terrain cependant, les mesures demeuraient, selon le Tribunal,  pleinement valides, le traité et l’acte d’adhésion accordant une grande latitude à la Commission pour adopter « toute mesure nécessaire pour faciliter la transition du régime en vigueur dans les nouveaux Etats membres au régime résultant de la politique agricole commune » (point n° 186 de l’arrêt du 10 juin 2009). La Pologne entend contester devant la Cour le bien fondé du raisonnement du Tribunal. Celle-là estime toutefois, comme celui-ci, que la soumission à un droit d’importation erga omnes des produits en provenance des nouveaux Etats membres apparaît comme une mesure indispensable pour préserver l’effet utile du système de taxation (points n° 123 à 134). En cela, le Tribunal n’a commis aucune erreur de droit.    

La Pologne avait encore – vainement – avancé deux arguments devant le Tribunal : un relatif à la motivation insuffisante du règlement (points n° 208 à 237 de l’arrêt du 10 juin 2009, repris et confirmés par la Cour dans l’arrêt du 26 juin 2012), ainsi qu’un moyen tiré de la violation du principe de protection de la confiance légitime, lequel ne pouvait toutefois selon le Tribunal être invoqué à l’encontre d’une réglementation communautaire que dans l’hypothèse où la Communauté avait elle-même préalablement créé une situation susceptible d’engendrer une confiance légitime, ce qui, manifestement, n’était pas le cas pour ce qui concerne les opérateurs polonais. En particulier, le Tribunal avait considéré que ces mêmes opérateurs devaient s’attendre, depuis la publication de l’acte d’adhésion, à ce que la Commission prenne un certain nombre de mesures visant à adapter la réglementation applicable en Pologne aux exigences de l’organisation commune des marchés. Analysant la pertinence de l’argumentation polonaise, la Cour aboutit à une conclusion identique s’agissant des conditions dans lesquelles le bénéfice du principe de confiance légitime peut être invoqué. La Cour ajoute que les opérateurs ne pouvaient placer leur confiance légitime dans le maintien de la situation législative au moment de la signature de l’acte d’adhésion, dès lors que l’article 41 de ce même acte habilitait la Commission à prendre toutes les mesures transitoires nécessaires afin d’éviter que le marché communautaire ne soit perturbé du fait de l’élargissement à venir (point n° 182). Aucun des moyens de fond n’étant susceptible de prospérer, le pourvoi formé par la République de Pologne est ainsi rejeté. 

Notes de bas de page

  • Voir sur les antécédents du litige, les conclusions de l’Avocat général, M. Pedro Cruz Villalón présentées le 21 décembre 2011, au titre de l’affaire République de Pologne c. Commission, C-336/09 P, points n° 2 et ss.