Libre circulation des marchandises

Monopoles commerciaux et mesure d’effet équivalent : nouvelle application de l’article 34 TFUE à une interdiction pour les détaillants d’importer des produits de tabacs

CJUE, 3ème chbre, 26 avril 2012, Asociación Nacional de Expendedores de Tabaco y Timbre (ANETT) C. Administración del Estado, AFF. C-456/10

L’article 34 TFUE, interdisant les restrictions quantitatives et les  mesures d’effet équivalant à une restriction quantitative, s’oppose-t-il à ce qu’une réglementation nationale interdise aux titulaires de débits de tabac et de timbres d’exercer une activité d’importation de produits de tabac à partir d’autres Etats membres ? Et ce alors qu’un monopole d’Etat existe. Telle est la question préjudicielle posée par le Tribunal Supremo (Espagne) à la Cour de justice, dans le cadre d’une affaire opposant l’Asociacion Nacional de Expendedores de Tabaco y timbre (ANETT) au gouvernement espagnol. A l’origine du litige sont en cause plusieurs dispositions nationales, venues modifiées les textes jusque-là applicables, sans pour autant, selon l’ANETT, résoudre la compatibilité du droit espagnol avec le droit de l’Union européenne.

Les observations écrites de la Commission européenne et du gouvernement espagnol ont amené la Cour à se prononcer, non seulement sur la qualification de mesure d’effet équivalant de la réglementation  en cause, mais aussi à statuer sur une éventuelle application de l’article 37 TFUE. En d’autres termes, la réglementation litigieuse ne doit-elle pas être examinée au regard des dispositions de  l’article 37 TFUE, dans la mesure où ces dernières s’appliquent à l’exercice des droits d’exclusivité par un monopole national de nature commercial ?  

Le juge va donc, tout d’abord, déterminer si la réglementation espagnole se rapporte à l’existence et au fonctionnement du monopole ou si, au contraire, elle peut en être détachée. Après avoir rappelé que la fonction spécifique assignée au monopole consiste à réserver aux concessionnaires l’exclusivité de la vente au détail de produits de tabac (point 25), la Cour conclut que la mesure ne constitue pas une règle relative à l’existence ou au fonctionnement du monopole. En revanche, en interdisant l’importation de produits de tabacs aux détaillants, elle affecte la libre circulation des marchandises et doit donc, dès lors, être examinée à la lumière de l’article 34 TCE (pt 31). Cette solution  vient ainsi conforter la position retenue par le juge dans l’affaire Rosengren[1], affaire dans laquelle la Cour avait analysé la loi suédoise interdisant les importations directes de boissons par des particuliers  au regard de l’article 34 TCE et non de l’article 37 TFUE.  Cependant, dans ce dernier cas, était en cause une législation interdisant l’importation de produits par des particuliers et non par des concessionnaires.

L’article 34 TFUE s’appliquant, la Cour procède, ensuite, à l’examen de la réglementation afin de déterminer s’il s’agit ou non d’une mesure d’effet équivalant à une restriction quantitative, susceptible de tomber sous le coup de l’article 34 TFUE.  Concernant la qualification de la mesure, le juge, après avoir rappelé la célèbre formule de l’affaire Dassonville[2], met en avant le critère de l’accès au marché qui lui permet de qualifier une réglementation nationale de mesure d’effet équivalent, alors même que cette dernière  est indistinctement applicable (pt 34). A cet égard, on rappellera que le critère de l’accès au marché comme critère central d’appréciation de l’entrave, a notamment été utilisé, en 2009,  dans l’affaire dite des « remorques italiennes »[3]; affaire que le juge ne manque pas d’ailleurs de rappeler (pt 32). En l’espèce, c’est le mode d’approvisionnement qui est susceptible de présenter des inconvénients et d’avoir des conséquences sur l’accès au marché de produits en provenance des autres Etats membres.  Le juge s’interroge alors sur l’existence d’une éventuelle justification,  au regard soit de l’article 36 TFUE, soit  des exigences impératives d’intérêt général. Le raisonnement s’inscrit dans la droite ligne de la jurisprudence en la matière, et consiste à vérifier l’existence du lien de causalité et la proportionnalité de la mesure aux objectifs poursuivis par le gouvernement espagnol. A cette fin, très classiquement, chaque argument est confronté au test de la nécessité et, le cas échéant, à celui  de la substitution. Les justifications avancées par le gouvernement espagnol tiennent au contrôle fiscal et douanier, au contrôle sanitaire, à la protection des consommateurs, et à la création d’un avantage compétitif excessif. Ce dernier motif est naturellement réfuté par la Cour puisqu’il est, de jurisprudence constante[4], qu’un motif purement économique ne peut constituer une exigence impérative d’intérêt général. Les autres le sont tout autant mais pour des raisons juridiques différentes. Concernant les contrôles fiscal, douanier et sanitaire, le juge considère que le gouvernement espagnol n’a pas fait la démonstration de la nécessité d’une telle mesure pour atteindre les objectifs de contrôle mentionnés. Dès lors, il n’est naturellement pas fait mention du test de la substitution. En revanche, pour ce qui est de la protection des consommateurs, le juge procède bien à ce test (pt 52). Mais, considérant que d’autres mesures étaient possibles pour parvenir au même objectif, tout en étant moins restrictives au regard de la libre circulation des produits, il conclut à l’absence de proportionnalité de la réglementation en cause. On est donc bien en présence d’une réglementation constitutive d’une mesure d’effet équivalent non justifiée ;  qui conduit la Cour à indiquer que l’article 34 TFUE doit être interprété comme contraire à une réglementation nationale interdisant aux titulaires de débit de tabac et de timbres d’exercer une activité d’importation de produits en provenance d’autres Etats membres.

Notes de bas de page

  • CJUE, 5 juin 2007, Rosengren, Aff. C-170/04
  • CJCE, 11 juillet 1974, Dassonville, Aff. C 8/74.
  • CJUE, 10 février 2009, Commission c/ Italie, Aff. C-110/05. Voir aussi CJUE, 4juin 2009, Percy Mickelsson et Roos,  Aff C-142/05.
  • En ce sens, voir notamment CJCE, 28 avril 1998, N. Decker, Aff. C-120/95.