Aides d'Etat

Inapplicabilité du recours contre les actes réglementaires dépourvus de mesures d’exécution au contentieux des aides d’Etat

Trib. UE, 8ème chbre élargie, 8 mars 2012, Iberdrola, SA c. Commission, Aff. T-221/10.

Le contentieux des aides d’Etat pose souvent d’intéressantes questions de recevabilité, car il constitue un domaine spécifique d’application des règles de l’article 263 al. 4 TFUE. Ainsi, dans l’arrêt commenté (Trib. UE, 8ème chbre élargie, 8 mars 2012, Iberdrola, SA c. Commission, Aff. T-221/10) la juridiction communautaire prononce l’irrecevabilité du recours en annulation dirigé par la société Iberdrola, contre une décision de la Commission en date du 28 octobre 2009[1], après avoir fait la première application dans le domaine des aides d’Etat des conditions de recevabilité des recours dirigés contre les actes réglementaires dépourvus de mesure d’exécution.

Par la décision attaquée, la Commission avait déclaré « incompatible avec le marché commun » le régime fiscal applicable à l’amortissement « de la survaleur financière en cas de prise de participations étrangères C 45/07 (ex NN 51/07, ex CP 9/07) », dès lors qu’en cas de prise de participations dans une entreprise établie au sein de l’Union, l’amortissement était constitutif d’un avantage fiscal. Cependant, puisqu’en réponse à des questions parlementaires la Commission avait laissé entendre à plusieurs reprises entre 2005 et 2006 que le dispositif fiscal espagnol ne rentrait pas, selon ses informations, dans le champ d’application du droit des aides d’Etat, l’article 1er de la décision permet « au régime litigieux de continuer à s’appliquer, en vertu du principe de protection de la confiance légitime, aux prises de participations opérées avant la publication au Journal officiel de l’Union européenne de la décision d’ouverture de la procédure formelle d’examen, intervenue le 21 décembre 2007 ».

Alors que la requérante, en sa qualité de bénéficiaire du régime fiscal, entendait obtenir l’annulation de cette disposition par le juge communautaire, celui-ci a fait droit à l’exception préliminaire soulevée par la défense. Le tribunal a en effet jugé le recours irrecevable, sans même avoir examiné la condition de l’affectation directe, au motif que l’entreprise espagnole n’a démontré satisfaire aucune des branches de l’alternative désormais ouverte par l’alinéa 4 de l’article 263 à l’égard des actes dont le requérant n’est pas le destinataire. En d’autres termes, Iberdrola ne pouvait se prévaloir ni d’une affectation individuelle, ni d’une absence de mesure d’exécution de la décision attaquée.

1. S’agissant de l’affectation individuelle, le tribunal rappelle qu’elle « doit être appréciée selon les critères définis dans l’arrêt de la Cour du 15 juillet 1963, Plaumann/Commission »[2] (pt. 23). Il fallait donc dans un premier temps s’interroger sur la qualité de bénéficiaire du régime d’aide, et déterminer dans quelle mesure celle-ci permet d’individualiser une entreprise. La juridiction distingue alors deux cas :

- soit le requérant n’est qu’un bénéficiaire potentiel, et alors la décision de la Commission présente à son égard la nature d’« une mesure de portée générale qui s’applique à des situations déterminées objectivement et comporte des effets juridiques à l’égard d’une catégorie de personnes envisagées de manière générale et abstraite » (pt. 25) ;

- soit le requérant est un bénéficiaire effectif d’une aide individuelle, dont la récupération a été ordonnée par la décision attaquée, et alors le recours est recevable.

Or, Iberdrola n’ayant apporté la preuve d’aucune utilisation effective de l’aide postérieure au 21 décembre 2007, le Tribunal considère que la requérante n’est visée par la décision pour cette période qu’en raison de son appartenance à une catégorie de personne objectivement définie, et ne justifie donc pas d’une affectation individuelle. Par ailleurs, si elle démontre bien avoir été bénéficiaire du régime fiscal pour des investissements antérieurs à cette date, l’entreprise espagnole « n’est pas visée par l’obligation de récupération prévue par cette décision » puisqu’elle bénéficie du principe de confiance légitime.

Pour contester l’irrecevabilité du recours en sa qualité de bénéficiaire potentiel du régime fiscal après le 21 décembre 2007, Iberdrola entendait pourtant invoquer son appartenance à un cercle fermé de bénéficiaires « dont le nombre et l’identité [étaient] déterminés et vérifiables lors de l’adoption de la décision attaquée » (pt. 32). Elle invoquait de plus, sa participation active à la procédure formelle d’examen du dispositif national en raison tant de sa présence lors d’une réunion organisée par la Commission, que de la mention dans les considérants de la décision attaquée d’opérations d’investissement effectuées par elle avant 2007. Toutefois, en application d’une jurisprudence constante, le juge de première instance rappelle que la possibilité de déterminer un nombre limité et même identifié de bénéficiaires potentiels « n’implique nullement que ces sujets doivent être considérés comme étant concernés individuellement par cette mesure, dès lors que, comme en l’espèce, cette application s’effectue en vertu d’une situation objective de droit ou de fait ». S’agissant de l’implication d’Iberdrola dans la procédure préalable, il juge la situation d’espèce distincte des cas où une telle participation a été considéré comme démontrant une affectation individuelle : en effet, dans les précédents jurisprudentiels « étaient en cause, des situations particulières dans lesquelles le requérant occupait une position de négociateur clairement circonscrite et intimement liée à l’objet même de la décision, le mettant dans une situation de fait qui le caractérisait par rapport à toute autre personne »[3] (pt. 34). Or, le tribunal refuse de voir dans le rôle de la société « une position de négociateur permettant la reconnaissance de son affectation individuelle » (pt. 35).

2. A défaut d’affectation individuelle, Iberdrola invoquait la recevabilité, admise par le traité de Lisbonne, des requêtes individuelles dirigées contre les actes réglementaires qui concernent directement le requérant et ne comportent pas de mesures d'exécution.

L’irrecevabilité soulevée par le Tribunal découle de l’application des jurisprudences antérieures ayant défini le régime de cette nouvelle ouverture du recours en annulation aux particuliers. Outre la question préalable tenant à la possibilité de qualifier une « décision aide d’Etat » d’acte réglementaire (non envisagée en l’espèce), c’est la condition de l’absence de mesures d’exécution qui va ici faire défaut. En effet, le juge retient dans sa motivation que, conformément à l’article 6§2 de la décision attaquée, des mesures nationales sont nécessaires pour la mettre en œuvre. A ce titre, deux situations peuvent être distinguées : l’Etat a d’une part l’obligation de récupérer les aides déclarées illicites (pt. 46), et d’autre part celle de « rejeter une demande de bénéfice de l’avantage fiscal en cause » (pt. 47). L’interprétation finaliste que le juge de première instance fait de l’article 263 TFUE[4], l’amène ainsi à considérer que la capacité de contester toutes mesures nationales d’exécution devant le juge espagnole entraine l’irrecevabilité de la requête d’Iberdrola tant pour les aides déjà versées (avant ou après le 21 décembre 2007), que pour les futures demandes.

L’affaire Iberdrola permet donc à la jurisprudence de poursuivre son travail d’interprétation des nouvelles conditions d’accès des particuliers au prétoire communautaire. Et force est de constater, que dans un domaine traditionnellement plutôt ouvert aux requêtes individuelles, le juge de première instance fait une nouvelle fois montre de sa volonté d’apprécier strictement les assouplissements introduits par le Traité de Lisbonne…

Notes de bas de page

  • Décision 2011/5/CE, du 28 octobre 2009, JO 2011, L 7, p. 48.
  • C’est-à-dire que, « la requérante doit démontrer que la décision attaquée l’atteint en raison de certaines qualités qui lui sont particulières ou d’une situation de fait qui la caractérise par rapport à toute autre personne et, de ce fait, l’individualise d’une manière analogue à celle dont le destinataire de cette décision le serait » (pt. 23).
  • Cf. CJCE, 9 juillet 2009, 3F/Commission, C-319/07 P, Rec. p. I-5963, points 85 à 95 (affaire commentée au JADE du mois d’octobre 2011).
  • Voir pour une interprétation précédente de la condition de l’absence de mesures d’exécution, Trib. UE, 4ème Chbre, 25 octobre 2011, Microban International Ltd et Microban (Europe) Ltd c. Commission européenne, Aff. T-262/10 (commenté au JADE du mois de novembre 2011).