Aides d'Etat

Nouvel avertissement à la Commission : la décision SNCM annulée par le Tribunal pour manque d'éléments probants

Trib. UE, 4e chambre, 11 septembre 2012, Corsica Ferries France contre Commission, aff. T-565/08.

Les exigences qui pèsent sur la Commission en droit de la concurrence sont des sujets récurrents devant le prétoire européen. Si les éléments probants qui sont exigés de la Commission sont le plus souvent évoqués en matière de pratiques anticoncurrentielles et de concentration[1], l’affaire Corsica Ferries montre à quel point la question du standard de preuve est importante en matière d’aide d’Etat.

En l’espèce, la Commission a considéré, dans sa décision du 8 juillet 2008[2], que les mesures prises par la France en faveur de la Société Nationale Corse-Méditerranée (SNCM) en 2002 (à savoir un apport en capital d’un montant de 76 millions d’euros au titre des obligations de service public et d’aides à la restructuration), étaient certes des aides d’Etat illégales, mais compatibles avec le marché commun au sens des articles 86 § 2 et 87 § 3 c) CE. Elle a également estimé que les mesures du plan de privatisation de 2006, prévoyant notamment une recapitalisation de la SNCM pour un montant de 158 millions d’euros, n’étaient pas des aides d’Etat. La société concurrente de la SNCM, Corsica Ferries France, a alors intenté un recours en annulation devant le Tribunal contre cette décision.

Si le moyen tiré d’un défaut de motivation sera estimé non fondé, le Tribunal va néanmoins censurer plusieurs points de la décision. C’est l’occasion pour le juge de l’Union de préciser à nouveau la définition d’une aide d’Etat. Mais surtout, cet arrêt est essentiel car, en annulant pour erreur de droit et diverses erreurs manifestes d’appréciation commises, le Tribunal sanctionne lourdement le manque d’éléments probants et l’absence de l'ensemble des éléments pertinents dans l’appréciation effectuée par la Commission, malgré un contrôle limité à l’erreur manifeste.

I. Les apports sur la notion d’aide d’Etat

Concernant les points clés abordés par cet arrêt, il convient tout d’abord de relever que la requérante va contester l’application par la Commission du test de l’investisseur privé à l’opération de recapitalisation de 2006. La Commission avait estimé qu’un investisseur privé aurait préféré recapitaliser l’entreprise plutôt que de mettre la société en liquidation et en assumer les coûts, dans lesquels elle incluait le coût d’un plan social (c’est-à-dire des indemnités complémentaires de licenciement en plus des obligations légales et conventionnelles) et que dès lors, l’apport en capital de 158 millions ne constituait pas une aide d’Etat.

Rappelant que la comparaison doit se faire avec un holding privé ou un groupe privé d’entreprises guidé par des perspectives de rentabilité à plus long terme (point 80), le Tribunal va constater que, au sein de l’Union européenne, la pratique des relations sociales dans de tels groupes sont parfois divergentes et évoluent dans le temps (point 81). Surtout, “un investisseur privé avisé ne saurait faire abstraction [...] de sa responsabilité envers l’ensemble des parties prenantes de l’entreprise et [...] de l’évolution du contexte social, économique et environnemental dans lequel il poursuit son développement”, ce qui a forcément un impact sur l’appréciation de la rationalité économique à long terme d’un opérateur économique (point 82).

Ce constat va conduire à un des apports de cet arrêt concernant la notion d’aide d’Etat : les indemnités complémentaires de licenciement peuvent “constituer une pratique légitime et opportune”, et ceci “dans le but de favoriser un dialogue social apaisé et maintenir l’image de marque d’une société” (point 83), tant qu’elles ne poursuivent pas un but exclusivement social ou politique (auquel cas, logiquement, le test de l’investisseur privé ne trouve pas à s’appliquer).

Néanmoins, la Commission n’a pas établi à suffisance de droit quelles sont les activités économiques de la France qui ont un besoin de protection de l’image de marque et en quoi le versement d’indemnités complémentaires serait une pratique établie parmi les entrepreneurs privés (point 95).

Concernant un second apport en capital en 2006 pour lequel la Commission avait aussi retenu le test de l’investisseur privé, le Tribunal va constater en premier lieu que la Commission a, à bon droit, estimé que le critère de la concomitance des apports des investisseurs privés et publics était rempli, rappelant par la même occasion que ce critère est “tout au plus une indication permettant de s’orienter vers une absence d’aide” (point 117) ou un “indice” (point 118) et ne devant pas s’apprécier de manière trop stricte. Néanmoins, la concomitance d’apports significatifs n’est pas suffisante pour écarter la qualification d’aide d’Etat (point 122). La Commission, n’ayant pas pris en considération les autres éléments pertinents de fait ou de droit, a dès lors commis une erreur manifeste d’appréciation.

Par ailleurs, le Tribunal va devoir étudier si les mesures d’aide à la personne, prévues dans le plan de 2006 pour un montant de 38,5 millions d’euros, ne sont pas des aides comme le soutient la Commission . Il va être rappelé la jurisprudence constante sur le fait que, si une mesure poursuit un but social, cela ne l’empêche pas à la faire échapper à la qualification d’aide. En l’espèce, les mesures d’aide à la personne, ne découlant pas des strictes obligations légales et conventionnelles, ne sont pas susceptibles d’être exclues par principe de la qualification d’aide (point 143). Les explications de la Commission n’étant pas convaincantes pour écarter la qualification d’aide, le Tribunal estime qu’elle a commis une erreur manifeste d’appréciation.

Si cet arrêt permet d’apporter de nouvelles précisions sur la notion d’aide, il met surtout en évidence les graves lacunes dans l’appréciation effectuée par la Commission.

II. La sanction de l'insuffisance des éléments de preuve avancés par la Commission

Cet arrêt est sans concession sur l’insuffisance des éléments de preuve avancés par la Commission. Le Tribunal va aller jusqu’à détailler la manière dont la Commission doit effectuer ses appréciations et sur quels éléments elle peut se fonder. Le standard de preuve en matière d’aide d’Etat se trouve être en partie clarifié, tout en étant contrôlé par le test de l’erreur manifeste.

Concernant le premier point censuré par le Tribunal, il est nécessaire d’être en présence de circonstances particulières et d’avoir une “motivation particulièrement convaincante” pour que la protection de l’image de marque d’un Etat agissant comme investisseur privé puisse constituer une justification suffisante de la rationalité économique à long terme de la prise en charge de coûts additionnels constitués par les indemnités complémentaires de licenciement (point 85).

Or, même si la Commission bénéficie en la matière d’une large marge d’appréciation, le Tribunal lui rappelle les exigences qu’elle doit respecter, à savoir établir une définition suffisamment précise des activités économiques concernées. En l’absence d’une telle définition, le Tribunal estime que la Commission ne pourrait pas effectuer correctement son appréciation. En effet, la Commission, dans le test de l’investisseur privé, doit définir les investisseurs privés de référence, afin de déterminer l’existence d’une pratique suffisamment établie parmi ces investisseurs (comme le serait en l’espèce, le versement d’indemnités complémentaires) mais seulement “sur la base d’éléments objectifs et vérifiables” (point 87). Et s’il n’existe pas un tel point de comparaison, la Commission doit pourtant toujours définir les activités économiques concernées, afin d’établir “l’existence d’une probabilité raisonnable et suffisamment étayée que l’Etat membre tire du comportement en cause un profit matériel indirect” (point 87). Ainsi, il n’est pas exigé de la Commission une certitude absolue pour établir une pratique établie entre opérateurs privés ou pour démontrer le profit matériel qu’en tire l’Etat. Mais la Commission n’est pas libre dans son appréciation : elle doit se fonder sur des éléments probants, c’est-à-dire “objectifs et vérifiables”, et les probabilités qu’elle doit établir doivent être “raisonnables et suffisamment étayées” (l’établissement entre ce qui est raisonnable et ce qui ne l’est pas revenant en dernier lieu au juge de l’Union lors de son contrôle).

En l’espèce, l’ensemble de ces éléments fait défaut. Le Tribunal va reprocher à la Commission de n’avoir “pas défini de façon univoque” les activités économiques de la France ayant besoin de protection de l’image de marque (point 90) et dès lors de ne pas les avoir défini “à suffisance de droit” (point 93) et de n’avoir pas avancé d’éléments objectifs et vérifiables démontrant que la pratique des indemnités complémentaires était établie entre opérateurs privés. A ce titre, la critique de la Commission est sans appel, le Tribunal relevant que pour l’ensemble des points litigieux dans ce moyen, la Commission n’a pas abordé la question dans sa décision sans pour autant produire le moindre élément probant le justifiant (point 95 à 109).

Cette critique n’est pas spécifique à la question des indemnités complémentaires : le Tribunal va relever, pour tous les autres moyens, le manque d’éléments probants fournis par la Commission dans la décision attaquée ou lors de l’audience. Ainsi, concernant le second apport en capital, la Commission n’a pas pris en compte l’ensemble des éléments pertinents dans son appréciation, notamment parce que, en se limitant à l’analyse de la concomitance des apports en capitaux, elle n’a pas procédé à l’analyse des rendements et à l’analyse de l’impact économique de la clause résolutoire de cession (points 123 et s.). Enfin, concernant les mesures d’aides à la personne, le Tribunal observe sévèrement que “les explications de la Commission [...] ne sont ni convaincantes ni mêmes compréhensibles” (point 146).

L’affaire Corsica Ferries permet donc au Tribunal de préciser utilement sa jurisprudence tant sur le test de l’investisseur privé que sur le standard de preuve que doit respecter la Commission européenne en matière d’aide d’Etat.